1. Chinarsquo;s economic transformation

Gregory C. Chow

Why economic reform started in 1978

Deng Xiaoping took over control of the Communist Party of China (CPC) in 1978. He was responsible for initiating reform of the planned economy to move towards a more market-oriented economy. In a sense, the change in policy can be interpreted partially as a continuation of the lsquo;four modernisationsrsquo; (of agriculture, industry, defence, and science and technology) announced by premier Zhou Enlai in 1964, but interrupted by the Cultural Revolution. This explanation was suggested to me by a former vice-premier of the Peoplersquo;s Republic of China (PRC). On the other hand, a former premier once told me: lsquo;The Cultural Revolution did great harm to China, but it freed us from certain ideological constraints.rsquo; These statements indicate that the Cultural Revolution did affect the thinking of top party leaders and thus the course of Chinarsquo;s economic development. Taking these statements into account, together with other considerations, I offer the following explanation for the initiation of economic reform.

There were four reasons the time was ripe for reform. First, the Cultural Revolution was very unpopular, and the party and the government had to distance themselves from the old regime and make changes to win the support of the people. Second, after years of experience in economic planning, government officials understood the shortcomings of the planned system and the need for change. Third, successful economic development in other parts of Asia—including Taiwan, Hong Kong, Singapore and South Korea, known as the lsquo;Four Tigersrsquo;—demonstrated to Chinese government officials and the Chinese people that a market economy works better than a planned one. This lesson was reinforced by the different rates of economic development in North and South Korea, and among countries in Eastern and Western Europe. Fourth, for the reasons stated above, the Chinese people were ready for, and ready to support, economic reform.

Given these four reasons, was economic reform in 1978 inevitable? My answer is yes. The first two reasons alone were sufficient to motivate the government to initiate reform. The urgency of the case was such that it had to occur as soon as the political leadership was ready after Chairman Mao Zedongrsquo;s death. The Chinese economic reforms of 1978 are an instance of the possibility of predicting major social change by examining the prevailing conditions. As an introduction to our discussion of economic reform, it is useful to point out that the reform process has been spurred by a combination of the efforts of the central government and the natural desire of the Chinese people and lower-level government units to improve economic institutions for their own benefit. The role of the central government has been a gradual and experimental one and has proceeded in steps. It will be useful to keep this general picture in mind when studying Chinarsquo;s reform process.

Agriculture

Reform of Chinese agriculture under the commune system initially occurred in 1978 and 1979, when commune leaders in some regions discovered through examples initiated by farmers that they could fulfil their output quotas by reorganising the commune internally. In essence, each farm household was assigned a piece of land and was held responsible for delivering a given quantity of a specified product so the commune could satisfy its procurement requirement. After fulfilling the delivery quota, the farm household was free to keep the remaining output for its own consumption or for sale in the market. This lsquo;household responsibility systemrsquo; (HRS) has the economic characteristics of private farming in a market economy. It amounted to each farm household leasing a piece of land and paying a fixed rent in the form of the output quota. The Fourth Plenum of the Eleventh Central Committee of the Communist Party (CCCP) officially adopted the HRS in September 1979. The subsequent rapid increases in agricultural output and farmersrsquo; incomes provided support for this system.

After 1978, rural markets began to reopen. Farmers were allowed to raise pigs, chickens and ducks, the farming of which had been banned during the Cultural Revolution as capitalist activities. They also engaged in sideline activities such as handicraft production that were previously the preserve of the communes. Chinarsquo;s farm economy in essence returned to the private economy that had existed in the early 1950s before the organisation of cooperatives and the establishment of communes. One difference pertained to the ownership of land. Strictly speaking, ownership of land was and still is collective; it belongs to the commune or the village. The right of use belongs to the farmer who is assigned the land. Eventually, the right to use assigned land was guaranteed on a permanent basis and became transferable—hence, the difference between this right to use and ownership is moot. Reform therefore succeeded in allowing private farming to return to the agricultural sector.

During the first six years of reform (1978–84), the annual growth rate of the gross value of agricultural output nearly tripled, to 7.1 per cent. The HRS deals only with the production component of the market. Market reform in agriculture includes four other components, as pointed out by Huang and Rozelle (2014), on which much of the discussion in this section is based.

The second component is marketing and distribution. After the output is produced, it can be sold to government procurement agencies. Allowing the products to be sold in local markets is the second component of market institutions. Although agricultural commodity markets were allowed to emerge during the 1980s, their number and size were small. In 1984, the state procurement network still purchased more than 95 per cent of market

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6.中国经济转型

Gregory C. Chow

为什么经济改革始于1978年？

1978年，邓小平接管了中国共产党。他负责启动计划经济改革，向更加市场化的经济迈进。从某种意义上说，政策的变化可以部分地解释为周恩来总理1964年宣布的“四个现代化”（农业、工业、国防、科技）的延续，但被文化大革命打断。这个解释是中华人民共和国前副总理向我提出的。另一方面，一位前总理曾经告诉我：“文化大革命对中国造成了很大的伤害，但它使我们摆脱了某些意识形态的束缚。”这些言论表明，文化大革命确实影响了党的最高领导人的思想，从而影响了中国经济发展的进程。考虑到这些声明以及其他考虑，我对启动经济改革作出以下解释。

改革时机成熟有四个原因。一是文化大革命非常不受欢迎，党和政府必须与旧政权保持距离，进行变革，争取人民的支持。第二，经过多年的经济规划经验，政府官员认识到计划体制的缺陷和变革的必要性。第三，亚洲、台湾、香港、新加坡和韩国等其他地区经济的成功发展，被称为“四老虎”，向中国政府官员和中国人民展示了市场经济比计划经济更好。朝鲜和韩国以及东欧和西欧国家之间不同的经济发展速度加强了这一教训。第四，基于上述原因，中国人民准备并准备支持经济改革。

鉴于这四个原因，1978的经济改革是不可避免的吗？我的回答是肯定的。仅前两个理由就足以激励政府启动改革。这个案子的紧迫性是这样的，毛泽东主席去世后，政治领导层一做好准备，就必须马上办案。1978年的中国经济改革就是一个例子，通过考察当时的情况来预测重大社会变革的可能性。作为我们讨论经济改革的导言，有必要指出，改革进程是由中央政府的努力和中国人民和下级政府单位为自身利益改善经济体制的自然愿望共同推动的。中央政府的作用是渐进的，是试验性的，是循序渐进的。在研究中国改革进程时，牢记这一大局将是有益的。

农业

公社制下的中国农业改革，最早发生在1978年和1979年，当时一些地区的公社领导通过农民发起的例子，发现可以通过内部组织公社来完成产量指标。实质上，每个农户都被分配一块土地，并负责交付一定数量的特定产品，以便公社能够满足其采购要求。完成交货定额后，农户可自由保留剩余产量供自己消费或在市场上出售。这种“家庭责任制”具有市场经济条件下私人农业的经济特征。相当于每户农户租赁一块土地，以产出定额的形式支付固定租金。1979年9月，党的十一届四中全会正式通过了《中华人民共和国人权法》。随后农业产量和农民收入的快速增长为这一制度提供了支持。

1978年后，农村市场开始重新开放。农民可以养猪、养鸡、养鸭，在文化大革命时期，养猪、养鸡、养鸭作为资本主义活动是被禁止的。他们还从事副业活动，如以前属于公社的手工业生产。中国的农业经济实质上回到了20世纪50年代初合作社组织和公社建立之前的私营经济。一个区别是土地所有权。严格地说，土地的所有权过去是，现在仍然是集体的；它属于公社或村庄。土地使用权属于被出让的农民。最终，转让土地的使用权得到了永久性的保障，并得以转让，因此，这种使用权与所有权之间的区别尚不明确。因此，改革成功地使私人农业回到农业部门。

在改革的头六年（1978-84年），农业总产值的年增长率几乎翻了两番，达到7.1%。人力资源部只处理市场的生产部分。正如Huang和Rozelle（2014）所指出的，农业市场改革包括其他四个组成部分，本节的大部分讨论都是基于这四个组成部分。

第二部分是营销和分销。产出后，可以卖给政府采购机构。允许产品在当地市场销售是市场机构的第二个组成部分。虽然1980年代允许农产品市场出现，但数量和规模都很小。1984年，国家采购网仍采购了95%以上的商品粮和99%以上的商品棉。后来市场的扩展包括通过私人出口公司向国外销售产品。在过去的十年中，食品出口的增长速度一直快于进口，但2010年，中国在食品（包括加工食品）方面仍基本自给自足（97%）。

第三部分是产品定价。市场制度不是政府决定农产品价格，而是要求供求双方的力量决定价格。在转型的头几年，价格变化对产出产生了积极影响。这仅仅反映了随着价格上涨供应量的增加。

第四部分是发展金融机构，支持农业发展。信贷机构允许农民借钱为生产和投资融资。由于中国的农业产出和投入市场以现金交易为主，大多数农民能够在几乎没有外部融资的情况下继续生产。在需要流动资金的地方，流动资金由农场外汇款和零利率贷款提供。多样化、复种、高水平灌溉和非农业收入提供了保险。

第五部分是政府的作用。首先，政府很少努力将小农场组织成更大的合作社组织。2008年，中国只有约20%的村庄成立了农民专业协会（fpa），只有10%的农民属于远低于几乎所有其他东亚国家和许多西方国家水平的协会。第二，政府通过为农民开发技术，为农业提供研发。国家农业研究系统控制了这些努力，主要是为了提高产量，并在2000年之后提高质量。在中国，只有一小部分农业研发是由私营部门完成的，部分原因是政府项目的“挤出效应”。

考虑到上述市场体制，数以百万计的小农和贸易商之间存在着激烈的竞争，他们的水平造就了高度一体化和高效率的农产品市场。与中国工业不完全的市场化改革不同，农业市场化改革几乎已经完成。当我们用财政独立、生产经营有利可图的生产单位占全国总产量的百分比来衡量中国市场经济的程度时，我们几乎可以把所有的农业产量都包括在这个百分比中。

虽然农业部门的市场改革取得了成功，但农业生产力和收入并没有像1980年代初那样迅速增长，造成了严重的农村贫困问题。这个问题将从三个方面来讨论。

一是城乡居民收入差距。农村贫困不是农村人口收入水平低的结果。城乡居民人均收入差距确实扩大了，但城乡居民人均收入增长速度太快，农村人口平均经济状况比以前好多了（见周一岳2000年）。如果坚持把收入作为衡量农村贫困的主要标准，那么问题必须被看作是：1）尽管绝对收入迅速增加，但农村居民的相对收入却在恶化；或2）收入本身的提高造成农村人口的不满（即期望值的增加）。由于这两种解释似乎都不足以解释当前问题的严重性，因此必须寻求其他解释。

第二部分是中央政府对农村居民的不利待遇。中国在农村地区的基础设施投资比城市地区少，用于提高农业生产力的资金也有限。它向农村居民提供的包括医疗和教育补贴在内的福利待遇较少，尽管劳动力流动使农民能够搬到城市地区找工作，但这些流动工人没有城市居住证，无法获得子女的医疗和上学等服务。虽然取消了公社制度，但政府机构对农产品的采购仍在继续，但采购价格往往低于市场价格。此外，农民不得向私人贸易商出售其产品，因为禁止私人贸易和粮食运输。因此，市场经济在粮食分配和定价中不为农民谋利益。

农村贫困问题的第三个或许也是最重要的组成部分是，地方政府官员的非法活动可能侵犯农民的权利。最令人不安的例子是没收农民的土地用于城市发展，农民因此得到的任意补偿远远低于市场价格。许多农民和其他农村居民没有得到他们应得的公共工作或公立学校教学的报酬。农民还受到非法征税，包括对未实际使用的土地征收税款，对种植商业作物而不是粮食和牲畜征收特别税，以及对学校、道路建设和地方政府提供的其他服务征收费用。在中国历史的大部分时间里，地方政府官员都认为自己享有特权，有权统治农民。中华人民共和国的权力滥用比以前更严重，因为官员被赋予更大的权力。关于地方党政官员滥用职权的公开报道载于Chen和Wu（2005）。众所周知，地方官员滥用权力的现象相当普遍，媒体报道的大量农民抗议就是明证（见韩寒2003；张2006:19-20）。

企业

企业是第二重要的生产单位。1980年9月，中国人民代表大会通过了《国有企业改革纲要》。在那次会议开幕式上，国家计委主席、国务院副总理姚依林宣布，将大大扩大给予国有企业更多自主权和市场竞争的试验。产业改革始于1978年底，四川省共有6家试点企业；到1981年底，国有工业企业80%左右参与了改革试验。早期工业改革的主要内容包括在留存利润的使用、生产计划、产量销售、新产品试验和资本投资等方面的自主性；实行“经济责任制”，将可确定的任务分配给企业内部的低层单位，按生产能力支付；增强市场作用；精简地方国有企业的地方管理体制；鼓励集体企业。国有工业企业改革与农业改革的主要区别在于国有企业没有实行私有化。国有企业改革的难度大于农业生产改革。从思想上讲，共产党员相信国家对主要生产资料的所有权和控制权。在政治上，政府官员不愿意放弃权力和既得利益，允许国有企业独立经营。在经济上，与自给自足的小农场不同，大型工业企业依赖于其控制之外的因素，包括其他企业生产的设备和材料投入的供应。在管理方面，大多数国有企业管理者由于受过服从生产目标的培训，没有足够的知识和经验作为一个独立的实体来管理现代企业。即使接受了额外的培训，管理人员也不愿放弃依赖经济部门的旧习惯。

中国共产党第十二次全国代表大会在1984年10月20日通过了《关于经济体制改革的重大决定》，认为国有企业改革成效有限，需要对整个经济体制进行全面改革。国有个体企业在生产、供应、销售、定价、投资、人员等方面享有自主决策权，发挥营利性经济单位的作用。中央计划的范围缩小了，但某些主要产品除外，其方法由强制性规划改为指导性规划。市场力量而非中央控制决定了更多产品的价格，而宏观经济控制机制则是在银行和金融体系得到改善的情况下，通过税收、利率和货币政策的运用而形成的。为提高效率，在个别企业内建立了各种形式的经济责任制，对不同种类的工作和生产力水平实行差别工资制度。发展个体和集体企业，补充国有企业；扩大对外贸易和投资，促进对外技术交流。考虑到当时的体制和思想传统，这些步骤是革命性的，但范围有限，因为当时不可能再进一步。

1987年，所有国有企业都实行了“合同责任制”，每个企业都与有控制权的政府签订了合同。根据合同，该企业承诺每年向政府缴纳一次固定税，并可以保留任何剩余利润。实际上，任何利润都应该由企业作为奖金分配给工人和管理者，但管理者的薪酬受到社会压力的限制。因此，管理层提高效率和承担风险的动力有限。利润分配给工人主要是为了提高管理层的知名度和支持度。合同责任制取得有限成功的第二个原因是，在实践中，当国有企业的利润增加时，其监督政府当局要求征收比原先商定的更高的税收。在现实中，税收依赖于利润，不再具有固定征收的预期激励效果。

虽然国有企业改革并不完全成功，但集体和私营部门是充满活力和不断扩大的。除了国有企业，中国还有另外三种类型的企业：集体企业、个人企业和根据国家开放政策建立的超预算企业。

乡镇企业是在地方政府增收支持下成立的农村集体企业。失业劳动力可用于非农业生产。地方政府拥有建立这些企业的土地、资本和人力资源，它们有关系切断建立和经营这些企业所需的繁文缛节。这些企业的所有权往往不清楚，但它们似乎运作良好，而且是有利可图的。他们的成功为经济学家提供了一个难题。

集体和私营部门的增长比国有部门快得多。从表6.1可以看出，1978年不存在个体和其他类型的工业企业，国有企业生产总值占工业总产值的77.6%。1996年，这一比例仅降至28%，而集体企业的贡献率为39%。从这些数据中可以得出的一个重要结论是，即使国有企业没有提高生产率，但如果非国有部门保持活力，中国经济仍能继续快速增长，因为国有部门只占总产出的一小部分。

表6.1中国：按所有制分类的工业总产值（按现行价格计算，十亿元人民币）

国有企业效率低下一直被认为是中国经济中的一个重大问题，但这一问题的严重性在两个方面被夸大了。第一，国有企业的生产力在过去二十年里一直在稳步增长，尽管增长速度低于集体和私营部门。第二，国有企业的相对重要性在下降，国有企业的经营业绩对整个经济增长的影响比以前不那么重要。然而，国有企业仍然是政府和经济的重大负担。它们需要政府补贴，而工人的福利则是政府预算和经济资源的消耗。此外，这种福利不仅包括工资；整个支持系统，包括子女的学校、家庭的医疗保健和退休福利，都非常昂贵。缩小企业规模会造成失业问题。

影响国有企业经济效益的因素很多。现代企业缺乏称职的、训练有素的管理人员和员工来经营，同时也存在着以个人关系为基础、以牺牲企业利益为目的的管理决策倾向。该制度没有为管理人员提供适当的激励，使他们为企业的利益工作；他们的工资水平比类似集体企业的管理人员低得多。也没有合适的治理体系。许多工人仍然赞同“铁饭碗”的概念，即依靠国家保障他们的工作安全。此外，一些国有企业的设备和技术也需要更新。有利于国有企业改革的一个重要条件，是集体企业和外国企业在国内外市场上的高度竞争。

国有企业继续改革的主要途径是改制为股份制企业。1998年底，当东亚金融危机影响到中国经济时，国有企业私有化进程放缓，因为担心销售价格可能降得太低，在政府监管不足的情况下，有利于腐败官员。1998年3月，国务院总理朱镕基宣布，国有企业改制将在三年内完成。他的主要目标是使亏损的50家最大国有企业中的大多数实现盈利，并将大多数国有中小企业重组为股份制公司。政府报告说，在6600家最大的国有企业中，有三分之二的企业在2000年向国家净利润缴械投降，总额达2300亿元人民币，但正如政府承认的那样，有些企业可能在压力下伪造了账目。

评价我国国有企业改制成功的前景，可以从以下几个方面进行观察。首先，本世纪初的重组工作是从1979年开始的一系列改革尝试的延续，旨在改革国有企业，使其在财务上独立、高效和盈利。这是一个进化过程，因此不应在短时间内预期会出现戏剧性的结果。第二，国有企业管理者有坚持权力、抵制变革的倾向。第三，一个企业的成功取决于许多因素，而不仅仅是所有权和治理结构。另一个重要的因素是管理者和工人的能力和足智多谋，所处行业的特殊性，竞争的程度等等。第四，从积极的方面看，国企的问题不是那么紧迫，需要立即解决。政府正在以深思熟虑的速度进行。它正在确保在任何时期都不会有太多的工人被解雇。第五，也是积极的一面，随着外资、管理和技术的引进，通过合资企业甚至收购倒闭的国有企业，许多企业的业

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