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建立中国国家空间规划体系

随着我国社会主义市场经济的建立和发展，“计划”一词的意义逐渐淡化，“计划”一词的意义日益凸显。特别是近年来，国家空间规划体系受到了各方的广泛关注。2003年，国家计委在其主编的《规划体制改革的理论探索》一书中首次提出，《国民经济和社会发展五年规划纲要》应大力加强空间规划的内容；而国家级五年计划应设定为“国家总体规划”。国土资源部积极推动部分省市开展国土资源规划工作，这是1998年国务院机构改革时确定的职责之一。基本延续了上世纪80年代国家计划委员会确立的以社会经济发展布局为核心的宏观空间规划体系。

在中国共产党第十六次全国代表大会第五次会议于2005年10月发布的《关于建立国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，过去50年使用了“五年计划”一词，现在由术语“五年计划”代替。 添加了一些空间规划内容，包括“开发新都会区”定期的社会经济发展战略。上面介绍的所有政策都表明，国家级的空间发展战略已引起决策层的高度重视。这也表明，随着社会主义市场经济的建立，规划作为干预国家社会经济发展的措施正在发挥着不可替代的作用。

实际上，根据1990年颁布的《中华人民共和国城市规划法》，建设部有责任组织建立“国家城市体系规划”，以指导国家的城市发展和区域协调。由于城市是社会经济发展的主要空间载体，因此城市规划必须涵盖社会和经济等许多方面。更准确地说，“国家城市系统规划”是州级的空间规划。《城市规划法》生效后的十五年中，“国家城市系统规划”自1990年代中期以来经历了几次起伏。随着科学发展观的出现，规划在2005年开始取得根本进展。由于规划工作仍在进行中，因此本文将简要介绍和分析《国家城市系统规划纲要》的技术路线和特点（请参阅下文中的ONCSP）。

ONCSP的关键是我们应该从哪里开始进行国家级空间规划。 在改进已经应用多年的“三大结构”模型（功能结构，层次结构和规模结构）的同时，工作组分析了中国城市化的特征和未来发展路径，并构想了未来国家城市空间结构将根据国际政治和经济发展的新形势，国家工业发展的新条件以及移民的新趋势。它强调了规划的公共政策性质，强调了对城市发展的前提条件的分析，并表明了决策过程的科学性和民主性。

1、基于科学发展观的规划准则

ONCSP明确指出，应遵循循序渐进，节约土地的原则，科学地坚持以人为本，全面协调，可持续发展的科学发展观，积极稳妥地推进国家的城市化进程。谋求资源集约发展，合理布局，应加强城乡规划作为政府干预，社会管理和公共服务的重要手段，以满足建立和完善社会主义市场经济的需要。它将提高该国在世界上的竞争力，增强城市发展对社会经济增长的驱动力，改善城乡地区的工作和生活环境，并建立新的城市格局即资源的经济利用，友好的环境，高效的经济和和谐的社会。还要指出的是，随着历史和地方传统文化的继承和发展，珍贵的自然和文化资源得到很好的保存，应该建设一种具有中国特色的新型社会主义城市文化。

ONCSP的长期目标（2011年至2020年）是根据国家的中长期计划制定的，目的是确保有序健康的城市化进程，从而带来经济繁荣，丰富的就业机会，文化繁荣，资源的经济利用，舒适的环境，和谐的社会，高效的基础设施，城乡之间以及地区之间的均衡发展以及各种规模的城镇的协调发展。根据国家“十一五”规划，该规划的短期（2005年至2010年）目标是增加三个大都市区的驱动力，促进新城市群的增长，增强建立连接华东、中部和西部地区市区的走廊，初步建立协调城乡发展的空间系统，并改善区域和城市治理，以确保战略的实施健康的城市化。

2、准确了解城市发展背景

在经济全球化的情况下，发展将是未来十五年世界的主题。为了在全球生产，贸易，技术和文化的结构调整中占据应有的地位，中国必须建设能够在上述方面表现出自己地位的城市和地区。在中国与邻国建立多个区域合作组织的同时，还为区域合作提供了更多的平台，但有必要建设一个开放给两个市场，可以利用两种资源的城市空间结构，这将大大提高边境城市的地位。此外，由于国际和国内市场的相互补充，要求中国调整国内产业的空间布局和不同区域之间的功能划分，并且加强沿海发达地区和内陆地区在经济、运输等方面的合作。

走新型工业化道路，建设经济社会，已成为中国的长期发展政策。根据一些研究，在未来的二十年中，中国将看到五个城市经济区的出现，包括北京-天津-河北地区，长江（长江）三角洲地区，珠江（珠江三角洲）地区，辽宁省中南部和成渝地区，以及哈尔滨-大庆-齐齐哈尔地区，长春-吉林地区，山东半岛，台湾海峡沿海地区，中部，陕西南部，江汉平原，湖南东部等十个人口稠密的工业区省，北部湾区和天山北麓（见图1），所有这些都将成为城市发展的重点。

对于中国来说，加快农业发展并为剩余的农村劳动力的转移提供适当的出路是当前和很长时期的重要任务。 建设社会主义新农村，不仅需要改善农村的公共服务质量和生活环境，而且还需要促进城镇的发展以吸引和留住更多的人，这是根据现在和将来很长一段时间农民占中国总人口多数的现实进行中国城市化的一种适当方式。

21世纪的前二十年被认为是中国全面建设小康社会的过渡时期。推进有序健康的城镇化进程，提高城市发展质量，是全面建设小康社会的重要基础和前提。

3、客观分析城市发展所需的自然资源

中国幅员辽阔，气候，海拔，地形和地貌之间的自然地理条件差异很大，导致适合不同地区的各种城市化程度。 ONCSP基于对许多自然资源的综合评估，尝试对适合于城市发展的土地使用比率和布局进行初步分析（请参见表1），据此，适合城市发展的土地（不包括可耕地）在中国仅占全国领土的8.55％，平原盆地和盆地地区在资源和环境方面具有较高的城市发展能力，而西部地区则相对较低。应该认识到这些情况是中国人类住区发展的基础。

保护耕地是中国的一项基本国策。被归类为基本农田的110万平方公里的可耕地储备是保证粮食供应安全的基础。由于适合城市发展的土地通常是可耕地，因此在城市发展与可耕地保护之间取得平衡至关重要。在对基本农田和城市发展用地的布局进行分析的基础上，ONCSP提出了经济发展城市用地的基本要求。

中国水资源严重短缺。ONCSP对全国水资源的位置进行了初步分析。关于中国南部和东部的水资源普遍丰富的事实，尽管北部和西部地区水资源短缺，该计划认为虽然目前的大型输水工程（如南北输水工程）可以减轻华北城市发展的缺水压力，但真正的解决方案是突破水资源瓶颈是改变城市发展方式。

作为一个总体上能源匮乏的国家，中国不仅应在减少能源消耗方面重视城市发展，而且还应在探索新能源和利用可循环利用能源方面予以重视。在资源丰富的城市地区，这个问题应该特别突出。同时，从国外获得稳定的油气资源是必然趋势，未来二十年中国利用海外油气资源将有重要的机遇。因此，至关重要的是，要加快中国原油进口的沿海，东北和西北地区的港口城市的发展。

总体而言，中国的环境污染恶化趋势没有改变，水污染从内陆向沿海扩展。渤海湾地区，长江三角洲地区和珠江三角洲这三个大都市区，不仅是中国经济发展的重点地区，而且是中国污染最严重的地区。因此，沿海地区的城市发展，特别是行业选择和空间扩展，必须基于环境承受能力。

总之，中国的土地、水和能源短缺及地理位置不平衡，导致资源和环境承受能力的地区差异很大。因此，不同地区的城市发展必须根据当地的具体情况，并受不同准则的约束。

4、对人口增长和城市发展现状的客观判断

根据中国国家人口和计划生育委员会的预测，到2033年左右，中国的人口数量将达到15亿左右的高峰，在此之前，人口将以每年800-1000万的速度增长。劳动人口、总人口和老年人口的高峰连续出现。同时，移民的人数将增加，导致人口与资源环境和就业之间的尖锐冲突。

ONCSP相信未来的迁移将继续遵循从农村到城市，从欠发达地区到较发达地区以及从中小型城市到大中城市的基本模式。大都市区、城市群和每个地区的主要城市将成为吸收移民的主要载体。在移民目的地方面，沿海地区在2015年之前仍将是首选。之后，到沿海地区的移民将趋于稳定，甚至逐渐放缓。随着经济的发展，中部地区将在2015年左右从净人口减少区转变为移民平衡区。对人口迁移趋势的预测可能会对城市发展的区域布局产生重大影响。

截至2004年底，中国661个城市和19892个城镇，城市总人口5.4亿，城市化水平为41.8％。城市地区吸收了大量的剩余农村劳动力，已成为经济发展的基本空间单位。城市化已成为增加就业，扩大市场和促进新型工业化的重要措施。但是，在中国的城市化进程中，仍然存在许多严重问题。首先，城乡差距较大，二元结构问题十分突出。在过去的二十年中，中国的城市化主要集中在农村人口从农民到公民的转变以及农村经济从农业到非农业产业的转变，而对农村发展的关注则较少。同时，作为大量的剩余农村劳动力流入城市仅被视为“将要城市化的人口”，而不是城市人口，他们无法享受医疗、退休、教育、住房等方面的社会保障和福利待遇。第二，区域间的发展不平衡。全国的城市化水平差异很大，不仅在华东，中部和西部的宏观水平上，而且在某些省份甚至某些发达省份的微观水平上也是如此。第三，中国的大都市地区缺乏国际竞争能力，这与增强综合国力的愿望不符。在新的国际竞争的情况下，都市圈内的城市大多集中精力发展自己的城市，而没有必要的整合与协调。他们通常相互竞争，从而导致国际比赛中国家能力的显示不完整。第四，吸引小城镇和小企业的潜力尚未得到充分发挥。当前，这些小城镇仍处于人口密度低，发展规模小，经济特征不鲜明，公共服务不令人满意以及基础设施建设不完善的问题。第五，缺乏全面的区域发展规划。尽管大多数省份都已经执行了省级城市体系规划，但是很容易发现，一旦将它们放在一起，这些规划就不会相互融合（见图2）。例如，在沿海地区，对三个大都市地区与周边省份之间的通信的关注较少；在中部地区，尽管有关省份试图建立自己的经济中心，却导致城市空间形态分离，仍然缺乏真正的区域城市；在西南地区，人口和城镇都以相当低的密度分散在广阔的领土上，还打算建设一个具有走廊格局的城市体系；在东北地区，三省在重视省内空间结构的完整性的同时，忽略了东北地区的整体整合发展。

从以上分析可以看出，实现城乡均衡发展，就业增长和剩余农村劳动力的合理迁移是中国城市化的最大挑战。促进华东、华中、华西和东北的协调发展，是全面建设小康社会主义和谐社会的重要保证。建立科学的战略性城市空间结构，是指导人口和产业合理集聚，改善生态环境的关键。

5、基于中国东部、中部和西部地区差异的城市化策略

鉴于中国东部，中部和西部地区资源和环境的区域差异，ONCSP首次针对不同地区提出了不同的城市化指南，旨在根据中国的具体情况实施差异化的城市化战略和发展模式。在区域发展区划的基础上，它起草了中国东部、中部、西部和东北地区的区域空间战略城市化基本要素（见图3）。例如，华东地区的发展指南首先是提高城市化质量，改善人口教育和优化人口结构。二是加快三大都市圈的发展与整合，增强土地资源的集约利用，控制无序的空间扩展，建设由大中小城市和大城市组成的城市空间网络。第三，加强生态环境保护，特别是水系统保护，建设节水型城市。第四，改善沿海地区的水资源保护和水污染治理，保护沿海生态系统。在中部地区，发展指南首先要适当注意粮食产区的发展。二是抓住机遇，利用能源、交通、水、土地、劳动力、原材料等方面的优势，发展资源优势和制造业优势产业。第三，特别是促进武汉、郑州、长沙、株洲、湘潭等城市群和重点城市的发展，促进中部地区的发展，加强中东部地区的联动作用。

根据对中国过去20年的城市化及其未来20年社会经济发展趋势的分析，ONCSP预测中国将进一步城市化，城市化水平以平均0.8％的速度稳步上升到2025年左右每年1％。 那么中国的城市化将以非常低的速度进入稳定时期。 到2010年，中国的城市化水平将达到46％（48％），然后到55％（58％）至58％。此外，ONCSP还根据其经济发展水平和人口增长趋势来预测每个省的城市化水平。

6、多中心城市空间布局

城市空间发展战略是ONCSP的核心。根据不同地区迁徙和工业发展的趋势，该规划提出了不同的空间发展准则和控制要求。它建议加强三大都市圈和城市群的发展，以改善“多中心”空间结构，以将更多区域引入全球经济网络，突出战略门户城市的发展，以促进跨境合作发展，以加强连接华东、华中和华西的城市带和走廊的发展，并培育城市群和华西，华中和东北的重点城市，强调交通基础设施的建设以及社会基础设施和小城镇的发展，加强对区域自然和文化资源的保护，并平衡好历史名城和旅游城市的保护与发展。

关于城市空间布局，ONCSP建议以国家和地区性城市为区域经济活动的核心，旨在核心城市的影响下促进城市走廊区域的发展，进而带动整个区域的发展。它建议促进战略性多中心的发展，会对邻近地区的发展产生辐射性影响，从而形成“一带七轴多中心”的城市空间结构，并在不同规模的城市之间协调发展。“一条带”是指沿海城市带，而“七个轴”是指北京-呼和浩特包头-银川、连云港-兰州乌鲁木齐、长江（长江）和上海-瑞丽的四个东西轴，以及北京-广州（部分为北京-九龙）的三个南北轴，哈尔滨-大庆以及北部湾沿岸的海岸线。“多个中心”是指北京-天津河北，长江（长江）三角洲和珠江（珠三角）三角洲的三个大都市圈，武汉、成渝、辽宁中部、陕西南部、山东半岛、郑州、长沙－株洲－湘潭和台湾海峡西岸，以及哈尔滨、乌鲁木齐、昆明和南宁等重要的边境城市（见图4）。

从国家发展的角度来看，ONCSP还列出了需要特别关注的重点城市，例如陆路门户城市、传统工业城市、矿产工业城市、革命根据地和少数民族地区的城市、历史名城等。

此外，ONCSP针对建设社会主义新农村的需求提出了村镇布局原则，包括吸引农村人口集中到具有有利条件的重点乡镇，并升级重点乡

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