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PPP模式是基础设施建设的灵丹妙药吗？

---以北京国家体育场为例

柯永健

建筑与建设环境学院，澳大利亚纽斯卡尔大学卡拉翰校区，新南威尔士州2308号

不管是公共设施管理期刊还是公共设施管理会议，公私合营（PPP模式）是现今处处都在议论的一个热门话题。如中国这样的发展中国家政府在面临巨大的财政压力，而PPP相关的法律仍未就位，已经将PPP模式看作基础设施建设的灵丹妙药或是修正后的解决方案。因此本文通过研究北京国家体育场来为这个观点提供参考。在2009年8月20日项目公司发生了明显的变化，有三个原因分别是（1）作为项目特征的可伸缩屋顶，（2）未经过细致的可行性研究的PPP模式的采用，（3）政府的强烈干预比如销售赞助权和小型赛事的禁止权。已被证实PPP模式并不比传统的投资模式更适合这项工程。因此这证明PPP并不是基础设施建设的灵丹妙药。对于北京国家体育场的回顾可提供有价值的信息给何时以怎样的方式来补充PPP模式。PPP模式应该考虑基于整个项目生命周期收益（包括运营阶段）。

关键词：公私合营、北京国家体育场、社会基础设施、中国

研究现状简介

PPP模式是在政府和私人之间用来传递政策，服务和基础设施结合的一种协议（HM Treasury 2011）。在一个典型的PPP协议下，私人财团管理者项目的建设，在长时期内维持和运营着设施并且在特许经营期末尾将基础设施转移给政府(Tievaamp;Junnonen 2009）。将私人投资引入政府基础设施协议中PPP的应用最近几年十分常见（Chan et al.2010a)。需要大量投资的工程，例如高速公路，城市轨道交通，桥梁，污水处理厂如今都通过PPP模式进行运作（Engel et al.2010)。

随着中国经济的持续增长，基础设施的需求也在不断增加。为了满足发展需要，中国政府已经在积极推动私人资本涌入基础设施的发展。在2013年7月31日国务院常务会议上，总理李克强表示政府将持续支持民间投资并且各种形式的投资将被会平等对待。中央政府同时宣布对有健全信用的合格私人投资者扩大公共服务市场大门（新华网2013）。因此私人投资者可以通过PPP模式参与到基础设施建设中去。

然而，需要强调的是PPP并不是灵丹妙药或是完成项目融资和实现项目目标的快速修复方案（UNIDO 1996；European Commission 2003;Chen 2009)。它还面临着高风险，协商工期拖延和项目责任问题（Chan et al.2010a)。作为一个新兴的PPP国家，常规的和由来已久的中国PPP框架仍然不成熟并在逐渐发展（Chan et al.2010a)。目前没有资金价值评价机制的指导去确保PPP是一种最合适的选择。由于政府基础设施建设负担的巨大压力，建设基础设施的需求通常覆盖了它发展和运营的效率。PPP模式会被决策采用尽管目标工程有一些特殊情况。政府官员基于他们的判断和偏好做出决策，同时公共社会，包括专家和学者们也对决策行为没有什么影响（Sachs et al.2007;Ke et al.2012)。为了回应这些问题，本文旨在研究何时PPP模式是最好的选择和PPP模式应该怎样去做。

文献综述

PPP已经在世界范围内被广泛用于基础设施建设中。基础设施分为两种：经济基础设施（例如公路，隧道，桥梁）和社会基础设施（例如医院，学校，监狱）。经济基础设施是基础设施的子集，它是按需根据财政收入来决定的，而社会基础设施是典型的容纳社会服务的基础设施。

PPP模式较容易应用到那些对于私人投资者更有财富吸引力的经济基础设施（Jeff-eriesamp;McGeorge 2009)。这是所有不同种类的文献研究。例如，Lee和Yu（2011）研究了台湾污水处理PPP项目的家庭联系的服务提供，Sharma和Nayak(2013)提出了PPP水资源管理的等力模型，Meduri和Annamalai(2013)对比了印度PPP项目公路的单元花费并且Ashuri et al.(2012)提出了评价高速公路PPP项目的风险中立定价方法。

PPP模型是在英国，澳大利亚和美国的学校，医院和监狱等社会基础设施项目中首次应用的。多年以后，这类工程已经拓展到包括体育竞技场，艺术和展览设施，高等教育的大学等等（Hodgeamp;Greve 2005).一些社会PPP项目的典型例子有维多利亚道克小学，它是建在英国的首家财政主动地(一种PPP的形式）学校（Gibsonamp;Davies 2008),还有亚洲的香港世界博览会。这些项目的成功案例扩大了PPP模式的应用范围（Chan et al.2010b)。PPP模式在社会项目的持续应用已经证明了这种方法同样可以在完成目标成果方面十分成功（Malone 2005)。

考虑到PPP模式私人投资者的驱动力是去获得合理的投资回报，很容易去理解政府需要让社会PPP项目对私人投资者更有吸引力。否则，私人投资者会被社会PPP项目的高额交易费和较低运营收入所失望（Curnow et al.2005)。这与经济PPP项目可用的机会形成了间接的对比（Jefferiesamp;McGeorge 2009)。

PPP模式仍存在许多其他问题：（1）风险因素（多种因素包括政治，社会，技术，经济环境因素）对一个PPP项目的影响是显著的（Koppenjan 2005)。（2）PPP项目通常要求丰富的专业知识并在协议谈判上花费大量时间（Li et al.2005)。（3)公共项目的PPP模式会面临一些特定的政治和社会问题，比如土地的取得，就业问题，遗产和环境保护，这可能会造成公众反对，费用超支和工程的拖延(Li et al.2005)。（4）在PPP模式下找到财力雄厚的伙伴是很困难的，特别是在缺乏成熟的经济师和技术的情况下（Grimseyamp;Lewis 2004)。

知识鸿沟

在英国，澳大利亚，香港这类国家和地区，有细致的PPP指导方案，它详细描述了对于PPP或是传统方式评价资金价值的程序和方法。用香港举例，在早期阶段，这时并不清楚是PPP还是其他模式选择是解决问题最好的选择，一个商业案例通常用两步去处理：阶段1和阶段2。阶段1商业案例知识包括一种高阶方法用来从不同模式中做出选择，阶段2包括费用的细节分析，PPP模式的选择对于政府的收益和风险，关键成功因素，采购策略，风险管理策略等等（Efficiency Unit 2008)。

然而在中国，有关法律法规特别是有关PPP模式的法律法规还在发展仍未成熟（Chen 2009)。目前还没有资金价值评价体系或其他机制去确保PPP模式是最优的经济选择（Chan et al.2010a)。政府官员通常根据他们的判断和喜好做出决定，包括专家学者在内的其他人对于决策几乎没有什么影响（Sachs et al.2007;Ke et al.,2012)。在这种环境下，许多地方政府把PPP模式看作是快速建设基础设施的一种快速修补方法。问题是在基础设施PPP模式中，特别是少有财富吸引力的社会基础设施项目中，若它并不是最佳采购方案时会失败。因此本文试图以案例的方式研究基础设施建设PPP模式选择的合理性问题。

研究方法

实例分析法是一种通过向以往工程经验的学习从而对未来基础设施投资者提供管理思路的有效研究方法（Yin 2002)。因此，本文将会采用一个案例去证明PPP模式并不是建设基础设施的快速解决方案并且获得有关何时以何种方式去在中国基础设施建设中采取PPP模式的经验。

北京国家体育场不仅是世界最标志性的体育场之一，还是中国体育场的首个PPP项目，因此此工程值得研究。另一个选择此项目的原因是2009年8月20日项目公司的一个显著变化。如今北京市政府持有58%的公司股份并且直接领导项目的运营和管理。代替30年特许经营期的是，中信信托财团持有42%的永久股份（National Stadium)。根据这个项目的主要股东从私人财团到政府的转变，因此可以预见对于北京国家体育场的研究可以为何时以何种方式实施PPP项目提供有价值的信息。

北京国家体育场案例分析

背景

如今奥运会不仅仅是一个体育赛事更是一种重塑城市的事业。许多国际大都市展现了它们申奥的极大热情，希望在短期内解决城市问题和加速增长（Hiller 2000)。然而，在北京的申奥具有更大的意义。它是一个中国中央政府打算去展示国家经济成就的国家盛会和标志性展会（Ren 2008）。在这种背景下需要建设一个国家体育场。

北京国家体育场的公共利益可分为两个层面（Liu et al.2010):项目层面和国家层面。在项目层面，设计，融资，建设，运营和维护要与比赛的需求相协调。另一方面，从国家层面，该项目会强调中国的对奥运会组织和管理的创造力。体育场被寄予厚望成为地标性的项目，促进北京现代化进程和国家经济发展。可以预见的是北京国家体育场不仅是北京市的工程更是吸引整个国家和人民目光的工程。

项目建设过程

体育场馆的运营和维护总是一个关键环节。事实上2008年北京奥运会的许多场馆采用PPP模式反应了政府认为此法可使体育场馆的建设和运营更加有效（Liu et al.2010)。然而，与普通的PPP项目不同的是，在2002年10月的同时，北京市人民政府委托北京市发展计划委员会(BMDPC,即现在的北京市发展改革委员会，BMCDR)去实施体育场的设计和特许经营权招标工作。表一显示了项目的建设过程和里程碑细节。

设计 运营

邀请招标人 10/2002 邀请资格预审

资格预审 12/2001

02/2003 第一阶段评价

投标开启

03/2003

设计结果签字 04/2003 邀请投标人

30/06/03 开启招标

07/2003 协议谈判初始化

09/08/03 签署特许经营期协议

09/2003 项目公司成立

图一：北京国家体育场的建设过程

由图一可以看出，在采购过程中应用了一种个两阶段竞争性招标方法。在2003年2月有7家财团申请资格预审，其中5家通过资格预审进入2003年4月第二轮招标（National Stadium 2011a)。在这5家中，2003年7月初第二轮竞争中最顶尖的两家投标人是北京建设工程集团（BCEG)财团和中信信托财团。采用了一种综合的评价方法，考虑到优化后的建筑设计方案，施工方案，经济方案，运营方案，财务分析，保险计划，移交方案和合同文件应对方法，所占权重分别为10%，15%，20%，25%，5%，5%，5%和15%（Zhou 2011)。

评价结果排名第一的北京建设工程集团看似最有可能中标。然而，在2003年7月末它与北京市政府未能达成一致以至于落选。2003年8月2日起，北京市政府立即与中信信托财团（排名第二的投标人）进行洽谈，双方在2003年8月9号签署了协议。很容易理解北京市政府和中信信托财团之间的这种紧急的协商会导致一种留给未来进一步协商才能解决问题的草率和不完美结果（Liu et al 2010)。

项目合伙人与结构

图二显示了北京国家体育场项目的结构。在特许经营协议签署的同一天，中信信托财团和北京市政府和奥运会组织委员会即北京国有资产管理有限公司签订了有关北京国家体育场的合同。国家体育场项目公司是2003年9月成立的，北京国有资产管理有限公司有58%体育场的投资，中信信托财团有42%的股份。值得一提的是北京国有资产管理有限公司不是项目建设和管理的主要领导者也不会在30年特许经营期内有任何收入回报（Zhou 2011)。这意味着北京国有资产管理公司并不对58%的投资负责。

中信信托财团由三家公司组成：中信信托集团，北京城市建设集团（BUCG)和金州控股集团（CSHG）。三家公司在财团中的所占比重分别为65%，30%和5%。国有的中信信托集团的主要专业领域在于金融，工业和其他服务业领域。北京城市建设集团也是国有企业，在建筑工业的各个领域都有所涉及。金州控股集团是唯一的私人合伙人，是一家在美国建立的投资中国水资源，污水处理和污物处理厂的公司。

中国-瑞士建筑设计团队在国际竞争性招标中得设计标，包括瑞士的建筑公司Herzog de Meuron，ARUP咨询公司和中国建筑建筑设计研究集团。其他合作者的选择不是通

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