The Evolution of the International

Maritime Organizations Role in Shipping

Ilker Basaran

Shipping (transportation by sea) is the most effective and cost efficient mode of transportation. Today, over 90 percent of the global trade is carried by sea as shipping provides the most reliable, safe, and secure option for the movement of the goods.

As a truly international industry,2 shipping is also an inherently dangerous occupation; therefore, its effective operation requires regulation and standards agreed, adopted, and implemented on an international basis. For this reason, historically, the need for an international agency for shipping was always apparent. However, it was not until the establishment of the United Nations (UN) itself that a permanent international body was created一that body being the International Maritime Organization (IMO).3

The IMO was established in 1958 as a 'Specialized Agency of the United Nations' to improve the safety and security of international shipping and to prevent marine pollution from ships.4 Although the IMO is explicitly mentioned in only one of the articles of the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS),5 several other provisions in the Convention refer to the 'competent international organization' in connection with the adoption of international shipping rules and standards in matters concerning maritime safety, efficiency of navigation, and prevention and control of marine pollution from vessels and by dumping 6 In such cases, the expression 'competent international organization,' when used in the singular, applies exclusively to IMO.

The UNCLOS, serving as a 'framework convention,'g crafted a delicate balance between, on the one hand, the rights and jurisdictions that may be exercised by coastal states in their maritime zones and, on the other hand, the traditional freedom of navigation enjoyed by all flag states and their mutations in various zones.9 In this system, the IMO plays a central role in facilitating international cooperation and maintaining the balance between the pursuit of flag and coastal State interests.0

This delicate balance is further protected from overlapping or potential conflict between the work of IMO and UNCLOS through the inclusion in several IMO conventions of provisions which state specifically that their text did not prejudice the codification and development of the law of the sea in UNCLOS,or any present or future claims and legal views of any State concerning the law of the sea and the nature and extent of coastal and flag State jurisdiction.

Through the navigation regimes and other areas, the UNCLOS provides the IMO with a mandate to exercise specific responsibilities and pursue the purposes of its constitutive instrument. l }

According to Article 1(a) of its constitutive convention, the main purposes of the IMO are:to provide machinery for co-operation among Governments in the field of governmental regulation and practices relating to technical matters of all kinds affecting shipping engaged in international

trade; to encourage and facilitate the general adoption of the highest practicable standards in matters concerning maritime safety, efficiency of navigation and prevention and control of marine pollution from ships.z

As we see from the article, the original concept of the IMO was an organization that was essentially consultative and technical, without binding standard-setting. The reason behind this is because throughout most of its early years, traditional maritime states preferred to limit IMOs powers to protect their maritime interests from undue interference. However, since those early years, and most especially after the Torrey Canyon incident,3 the reluctance of Member States to confer anything eyond minimal consultative power diminished to some extent.4 Although Members remained cautious in allocating more power than absolutely necessary, the Organizations functions evolved considerably.

I MARITIME SAFETY

Safety of navigation was the primary role of the newly established IMO; therefore, IMO convened its first international diplomatic conference to review and revise the 1948 SOLAS Convention.6 In 1974 the SOLAS Convention was replaced with a new version and the most important change was the addition of the 'Tacit Acceptance Procedure.' Early in IMOs establishment, it became clear that the traditional amendment procedure was not fast enough to secure the entry into force of amendments within a reasonable period of time. To overcome this obstacle, the SOLAS Convention introduced the 'Tacit Acceptance Procedure' for amendment of the technical annexes to the convention. Under this procedure, the IMO could adopt amendments that would enter into force at dates predetermined at the time of their adoption. Moreover, amendments to the annexes to the SOLAS Convention did not require the expression of consent by State Parties to enter into force. This method facilitated the IMOs ability to develop its large body of international treaty and other instruments on different aspects of maritime safety.

Following its establishment, for almost more than a decade, the IMO remained intensely focused on safety issues. It adopted a number of key instruments, including the SOLAS Convention, the SOLAS Protocol,' the Tonnage Convention 1969,8 COLREG 1972,9 STCW Convention 1978,20 and the SAR Convention.2 Additionally, establishment of the International Maritime Satellite Organization (IMSO) in 1979 22 and the Global Maritime Distress and Safety System marked the next generation safety measures.23

II MARITIME SECURITY

Maritime security first came to prominence on the IMO agenda following the hijacking of the Italian cruise ship Achille Lauro in October 1985.24 Since then, the IMO has been actively engaging in activities for the promotion of security for

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世界海事组织在航运业职能的演变

海运是最高效和经济性的运输方式。今天，超过百分之九十的全球贸易以海运为运输途径，得益于它是最可靠，安全的货物输送选择。

但作为一个真正意义上的国际化行业，航运自古以来就是一个很危险的职业，因此，它的有效运作需要一系列依据国际（共同）基础来议定、采纳及实施的规章制度及标准。出于这个原因，历史上，毋庸置疑是需要一个国际航运机构（来维持运作的）。然而,（现实情况是）直到联合国成立，一个永久性的国际机构，即世界海事组织才正式开始运行。

国际海事组织成立于1958年，其初衷是为了维护国际航行安全，同时防止造成海洋环境污染，而据此设立的“联邦专属机构”。虽然明确提到国际海事组织的只有一个文章，即 联合国海洋法公约（UNCLOS），在公约其他规定中，（在适用）国际航运规则和标准的采用以及关于海上安全、航行效率和预防和控制船舶的海洋污染和倾倒的情况下被称作“主管国际组织”，而表达的“主管国际组织”是单数，即仅适用于国际海事组织。

联合国海洋法公约，作为一个“框架公约”，在（各主权国的）沿岸和海事权利和司法管辖区域与各船旗国所享有的航行方面的传统自由起到了一个微妙的平衡（作用）。在这个系统中，国际海事组织发挥了核心作用，促进了国际合作和维护各国之间的利益平衡。并（进一步）追求船旗国和各沿海（主权）国家的利益。

这种微妙的平衡，进一步防止了国际海事组织和UNCLOS的工作之间的潜在的重叠和冲突。通过列入若干IMO公约的规定，某个国家可以特别强调自己的条文对于UNCLOS海洋法的编纂和发展没有偏见。或可以（提出）任何关于海洋法和海岸的性质和程度和船旗国家管辖权目前或未来的索赔的意见。甚至是关于任何国家的法律意见。

通过导航机制和其他领域，联合国海洋法公约列明了国际海事组织的任务，承担的具体 责任和追求的其具体行政目的。

根据其构成公约第1条（a）的规定，国际海事组织的主要目的是：为各国政府在涉及国际航运的各种技术问题的政府监管和实践领域提供合作机制；鼓励并促进在有关海上安全可航行的最高标准的普遍采用，提高预防和控制船舶造成海洋污染的效率。

正如我们从文章中看到的，IMO最初的理念是（构建一个）本质上的协商和技术（交流）的组织，而不是盲目的搞标准设置。背后的原因是因为在其早期，大部分传统的海事主权国家倾向于限制国际海事组织的权力，以保护他们的海事利益（免受）不正当干涉。然而，在早年间，尤其是在Torrey Canyon事件发生后，不授予任何会员国（自主权利）导致（各国间）相互协商的能力减弱到最小的程度。虽然成员在分配更多权力方面仍然谨慎是绝对必要的， 但该组织的职能演变也是无可争议的。

1. 海事安全

（维护）航行安全是新成立的国际海事组织最重要的职能。因此，国际海事组织召开了第一次国际外交会议审查和修改1948 SOLAS公约。1974 SOLAS公约最重要的变化是增加了 “默示接受程序”。在IMO成立初期，很明显，传统的修正程序不能以足够快（的速度）来确保在合理期限内使（相应的）修订（条款）生效。为了克服这个障碍，SOLAS公约新增了“默示受理程序”（来保障）公约技术附件的修改。通过这个程序，国际海事组织可以通过修订，将（法律文件的）生效日期选定在他们采用的预定日期。此外，修订的SOLAS公约的附件的生效，不要求缔约国同意。这种方法提高了IMO对国际条约和其他有关海事安全的不同方面的文书的修改的能力。

IMO成立后的十多年来，一直保持强烈关注一些关键性的安全问题。它采用了一系列制度举措，包括SOLAS公约的国际海上人命安全公约协议，1969吨位公约的条款，1978 STCW公约和SAR公约等。此外，还在1979年建立了国际海事组织，建立了国际海事卫星系统。并着眼于下一代的相应安全措施。

1. 海事保障

1985年十月，意大利游轮Achille Lauro号劫持（事件）使海事安全首先在IMO议程上凸显出来。国际海事组织积极参与保障促进船舶和人员安全的活动。抑制非法活动，防止威胁 海上航行安全的（行为）。

自从恐怖分子在2001年9月11日对美国的行动以来，国际海事组织的安全工作已经得到加强。特别注意的是通过了一个新的国际航运综合安全制度，包括国际船舶和港口设施保安规则。该守则要求各国政府负有对建立港口的安全威胁水平进行风险评估的责任，并要求 船舶和港口任命专门的安全官员并由他们制定并批准的正式安全计划。此外，国际海事组织在与现代海盗和海上武装抢劫的斗争中起到了关键作用。 因此，一定数量的措施被采用，包括，（1）向主管部门和航运业提供如何打击海盗和武装抢劫船只的（建议）。（2）对短于24小时国际航行旅客渡船实施的安全措施和港口安全措施（提出）建议。（3）对（主管部门）的责任分配提供指引，促成偷渡案件的圆满解决。（4）对毒品走私的预防， 和制止通过国际海上交通运输的精神药品和易制毒化学品提供指南。

3．油污染

作为一个主要的环境问题，石油污染没有作为一个任务被引用在原来的IMO公约，但是，它总是被认为是IMO责任的一部分。国际海事组织在大繁荣之前就开始运作了国际石油贸易。在不到二十年的时间里，按相同的尺寸比较，世界油轮船队的吨位和油轮数量增加了十倍。因此，船舶的日常操作所造成的环境威胁，例如清洗油货舱中的油残渣时（造成的污染），处理从船舶发动机的废物（产生的污染），以及可能发生的油轮事故等，上述威胁都大大增加了。因此，国际海事组织从一开始就充分重视环境保护与海洋综合防治。特别是船舶的油污。因此，在1959的第一次大会的其中之一的决定就是接受主管机关的责任（规定）和1954年油污染公约。

就意外石油污染而言，真正的变化是在Torrey Canyon灾难之后。由于这一事件的产生法律和技术问题构成了多年来IMO工作的基础，即确定和通过国际海事组织的全面国际责任与赔偿制度来调整漏油造成的损害。灾难发生后，基于法理基础成立的特设的法律委员会得到了发展，旨在解决赔偿责任问题和对无辜的石油污染事件受害者提供补偿。基于1969国际石油污染民事责任公约（CLC）来进行上述行为。及基于1971年基金公约设立国际油污赔偿基金会来赔偿损害。在同一框架内，IMO采纳了一系列公约，包括2001燃油公约，2007内罗毕沉船清理公约，和2010HNS公约。

4. 环境保护

国际海事组织在保护国际海洋环境的制度（制定中）扮演着越来越重要的角色。这一角色自2000年以来愈演愈烈。首先，IMO把原污水作为危害健康的一大问题。（该组织）利用marpol.38附件IV包含的一系列规例来调节其排放到海（的过程）。包括有关船舶设备的规例和污水排放控制系统，提供港口污水接收设施及测量要求和认证。除了污水，从船舶上排放的垃圾也可能对海洋生物造成危害。因此，IMO在MARPOL中添加了附件五来规范船舶倾倒垃圾（的行为）。根据附件五（的规定），垃圾包括船舶正常运行期间产生的，具有连续性周期性的各种食品，操作废物，所有塑料，货物残留物，焚烧炉灰烬，烹调油，渔具和动物尸体等，并具有易于处理（的特性）。垃圾不包括鲜鱼以及因捕鱼活动或者在航行期间产生的部分，或由于水产养殖活动产生的部分。

为迎合发展变化的需要，国际海事组织也采取（一系列措施）防止船舶对海洋生物多样性造成威胁。例如，由于船舶引起的侵入性物种的传播或转移已被确认为世界海洋最大的威胁和主要问题，此种问题的解决事关生态与地球经济的福祉。尤其是船舶排放的水中含有一系列生物材料。包括植物，动物，病毒和细菌。这些材料通常包括非本地的，侵扰性的，或可对水生动物，生态系统造成广泛的生态和经济破坏的外来物种，以及造成严重（危害）人类健康甚至包括死亡的问题。作为回应，传播或转移水生物种问题首先在1988被提了出来，并在1997年提出解决问题之道。紧随其后，进一步的技术进步得以被寻求，并最终导致船舶压载水和沉积物控制与管理公约在2004年2月被采纳。

此外，禁止或控制防污系统是保护海洋生物多样性的又一重要步骤。随着现代化学的发展，防污涂料在工业上被经常性使用。然而，这些防污涂料的化学成分慢慢浸到海水中，杀死与船体有接触的藤壶和其他海洋生物。进一步的研究表明这些化合物会存在于水中，杀死海洋生物，伤害环境以及甚至可能进入食物链中。为了防止这种环境破坏，国际海事组织通过了 2001有害防污控制国际公约。本公约禁止有害使用有机锡防污涂料的船只，并建立一个机制，以防止潜在的未来使用防污系统中的其他有害物质（污染海洋环境）。

国际海事组织最近也开始特别关注船舶回收，并把它当成一个潜在的环境威胁，并采纳了香港的环境无害船舶回收的安全国际公约。IMO拟以环保回收的方式解决船舶回收的所有问题，包括船舶出售的废料可能含有环境有害物质，如石棉、重金属、碳氢化合物、臭氧等 消耗物质及其他（这样的问题）。它将关注并解决工作和环境条件（存在的问题）并在世界上（建立）许多船舶回收设施。将被送往回收的船舶需要携带库存的危险材料（清单），并具体到每一艘船舶。因此本公约的附录会提供危险材料清单，材料清单上的危险物质将会在船厂、修船厂，和公约缔约国的船只上禁止或限制使用。

最后，在环境保护规则的作用下，大气污染（防治）成为国际海事组织在过去十年的目标领域。虽然与其他运输方式相比，航运是气体排放的最低贡献者，IMO关于污染及其造成的损害的担忧导致国际海事组织启动了对这一问题的监管。MARPOL附则VI对防止船舶造成环境污染进行了规定。附则VI（规定了）防止空气污染的举措包括适用制造、认证和标准的船舶和发动机的操作，以及使用的燃料质量符合规定，以及相匹配的容器。它建立了氮氧化物（NOx）排放的限制并要求使用低硫含量的燃料，通过减少可能导致烟雾和加重哮喘的臭氧的产生来保护人们的健康和防止环境污染。

5．遵守与执行

实施和遵守代表着国际海事组织从事的另一个重要的职能。IMO举措的最终有效性取决于他们的广泛，统一，有效的执行。但是，多年来，国际海事组织承认其文书的（规定）不够充分，缔约国也未能有效付诸实施。特别是，大量的船旗国政府无法或不愿意依照安全与污染防治公约全面履行国际海事组织（规定）的职责。

作为对实施和遵守问题的回应，IMO发展，提高，维持了一系列解决问题的方案。

传统上，如报告义务，各种IMO仪器，港口检查，鼓励建立区域港口国控制（PSC）的安排等职能，被列为国际海事组织符合国际规约的作用。这些职能的转变也是一个迹象来反映IMO工作演变的最重要特征。近十年来，港口逐步加强国家管辖，以纠正外国船只在港口不遵守IMO规则和标准的行为。然而，最近，部分原因是为了对自由企业先驱号，斯堪的纳维亚之星号，杜纳巴兹号，埃克森·瓦尔迪兹号造成的损害做出回应，IMO得以（具有）更大的透明度，问责机制的要求也大大提高。因此，为了IMO执法权职能的提高而（做出如此回应）是令人信服的。因此，IMO在缔约国一致同意状态下于1992年建立了海事安全委员会，委员会随后在2005年采用“自愿IMO成员国审计”计划（自愿性审计计划）。本方案旨在向会员国提供全面和客观的评价，建议他们如何有效地管理和实施这些强制性IMO文书方案。即使自愿审核计划是必要的开始，顾名思义，是自愿的还是随意的。因此，它被认为是国际海事组织的软性法律之一，它没有机制来处理不顺从或回避。总体而言，其价值是值得商榷的。

随着自愿审计成功的引入计划中，IMO决定并通过了采用强制性审计计划（的决议）。国际海事组织大会的决议A. 1018（26）在第二十六届会议上通过，并作出了将审核计划于2009年十一月十二月强制执行的决定。根据这项决议，审计计划作为一个制度化和强制性的计划，通过在相关方面制定强制性海事文书来做出要求，进行分期实施。不久之后，国际海事组织第二十八届会议在伦敦召开，大会通过了有关该组织的决议及对强制性审计计划的修订意见，为相关方案在2016年的实施铺平了道路。

6．协助立法权限

重要的是，IMO除了发挥通过参照规则和公认的国际规则和标准把船旗国和沿海国家的义务联系起来的隐性作用之外，还发挥了一个在联合国海洋法会议约束下的显性作用。在合作立法机制下，国际海事组织参与了包括有关指定海道的决定，并决定国际的海峡交通在导航和群岛水域分离的方案。同样，IMO也在领海以外制定强制性的船舶航行导航措施和强制性船舶报告系统（SRS）。

人们普遍认为，这些新的机制不仅只向IMO提供了无根据的管辖权，同时也限制了沿海国家在没有联合国海洋法公约支持下的权限。因此，他们规制了船旗国的管辖平衡尺度。

7．总结

总之，从历史发展看，IMO的作用逐渐扩大。得益于于越来越多的航运问题需要国际海事组织进行解决，这一趋势可能会继续下去。但这并不意味着不会有任何进一步扩张的限制。如扩张的职能与另一个全球性的机构的（职能）重叠，或者（只是）通过联合国海洋法会议制定国际海洋法律进行职能扩张也是很有可能的。

国际海事组织创造并改进了非常有效的措施，多年来，它成功地迎合了沿海国家主权和船旗国的管辖权之间矛盾化解的要求。然而,国际海事组织的职能的大部分变化来自对重大海事事件的处置。因此，必须详细分析历史发展（的规律）来探讨 IMO的演变。国际海事组织必须提高其积极进取的能力和广泛通过其实施的措施来适应未来航运事业发展的能力。这是一个具有挑战性的工作，需要通过对过去数据的分析来做到对未来的发展做出预测。同时，还要密切关注国际航运业发展变化的趋势。

脚注：

2. 周边的任何特定的船舶可以由许多不同的国家享有所有权和管理权限；业主，运营商，托运人、承租人、船级社，

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