Impact assessment of land use policies

Keywords: Integrated assessment ；Ex-ante analysis；Policy options；Modelling tools ；Participatory approach

Abstract: This special issue is built around a series of impact assessments of land use policies and sustainable development in developing countries, carried out in the EU-funded project LUPIS (Sixth framework programme, Global Change and Ecosystems, Contract 36955). The project targeted at the development and testing of impact assessment tools of land-use-related policies in seven developing countries: Brazil,India, China, Indonesia, Kenya, Mali and Tunisia. This issue presents the current understanding of exante assessment and includes contributions with comparative work across several countries, and case studies in individual countries, addressing important land-use related concerns.

The lsquo;tragedy of the commonsrsquo;, introduced by Hardin (1968) is an increasing reality for people that mainly depend on the availability of natural resources for their livelihoods. This well-known dilemma occurs when several individuals act in a way which is in their own self-interest, yet the sum effect is to deplete a valuable resource, leaving all worse off (Conner, 2012). The common example is the overgrazing of pastures, when a rational herdsman tries to put as many of his animals on a common pasture,and so does each and every rational herdsman sharing a commons.Freedom in a commons leads to the inevitable result of overexploitation and ruin. In a reverse way, the tragedy of the commons reappears in problems of pollution (Hardin, 1968). The rational person finds that their share of the cost of the wastes they discharge into the commons is less than the cost of purifying their wastes before releasing them. In the case of developing countries, where primary production (agriculture and forestry), is one of the main sectors of economic activity, this creates conflicts around the use of land and water, if not or poorly regulated. In those cases, the benefits of an additional production unit exceed the costs.

Whether it is about utilising forest area for agricultural and wood production in Brazil (Verburg et al., 2011), overuse of water for irrigation in Tunisia, increasing conflicts with other users like tourism and industry (Jeder et al., 2011), agricultural pollution of Taihu lake in China serving as water reservoir to thousands of people (Reidsma et al., 2011), conflicts between environmental, social and economic interests can easily evolve. Hardin (1968) saw two solutions to this problem:

(1)resource regulation through government intervention and(2) privatization. Government intervention cannot be effective unless supported by individuals and communities, as follows from the work of Ostrom (2009), who challenged the work of Hardin arguing that individuals and communities can manage their own collective resources. There is thus a clear role for land use policies in effectively preventing conflicts on overusing land and water, in leading the society towards more sustainable development, provided that responses of individuals to government intervention is accounted for. But what are the suitable policy instruments and how general or specific should they be?

Research on possible impacts of (land use) policies can provide insights to sustainable ways of regulating the commons and also to the acceptance of policies that makes them effective (see for example Bezlepkina et al., 2011a). In Europe, for example, before a (land use) policy is implemented, an impact assessment must be conducted on its possible impacts, following Impact Assessment Guidelines (EC, 2009). Aiming at sustainable solutions globally requires knowledge on performing Impact Assessments to be available as well. In the LUPIS project (Land Use Policies and Sustainable Development in Developing Countries), researchers from different countries, cultures and backgrounds collaborated in developing a common methodological framework and modelling tools for implementation, to address issues of land use problems in seven case studies (Reidsma et al., 2011). Although each case study dealt with a specific land use problem requiring targeted land use policies, all contributed to understanding conflicts around competing claims. In order to assess these consistently, a methodological framework for sustainability impact assessment (SIA) has been developed that allows ex-ante assessments including (1) multiple land use sectors, (2) multiple dimensions of sustainability, (3) multiple spatial scales, and requires the involvement of stakeholders and use of solid (modelling) tools for analysis.

This issue

This issue presents six research papers that contribute to the understanding of conflicts arising from collective (over)use of publicly owned resources and the role of policy in dealing with those.The case studies analysed in this issue are all part of a bigger research project (LUPIS) and their choice was driven by current needs of policy to propose solutions to existing conflicting claims in the case study areas. The research papers in this issue present impact assessments of land use policies in the case studies of Brazil, India and China, as well as comparative work on the basis of the case studies.

As was stated in the introduction, in selecting policy options, and in assessing their impact, it is important to be realistic about the willingness and ability of the government to implement them,as well as the support for these policy options by individuals and communities. It is thus crucial to build this institutional aspect into the assessment methodology. In the paper of McNeill et al.(2014),the authors develop lsquo;policy-specific governance indicatorsrsquo; ,that is, indicators not of general government performance across all sectors, ministries and types of policy and policy instrument, but rather in

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土地使用政策的影响评估

Bezlepkina I,Brouwer F,Reidsma P.

(2014)

摘要：本期特刊围绕对发展中国家土地使用政策和可持续发展的一系列影响评估，在欧盟资助的LUPIS项目（第六框架计划，全球变化和生态系统，合同36955）中进行。该项目旨在开发和测试七个发展中国家土地使用相关政策的影响评估工具：巴西，印度，中国，印度尼西亚，肯尼亚，马里和突尼斯。该问题介绍了目前对exante评估的理解，包括对若干国家的比较工作的贡献，以及各个国家的案例研究，解决与土地利用相关的重要问题。

关键词：综合评估；事前分析；政策选择；建模工具；参与式方法

Hardin（1968）提出的“公地悲剧”对于那些主要依靠自然资源可用于生计的人来说是一个越来越现实的现实。这个众所周知的困境发生在几个人以符合他们自身利益的方式行事，但总和效果是耗尽宝贵的资源，使所有人更加糟糕（Conner，2012）。一个普遍的例子是牧场的过度放牧，当一个理性的牧民试图将他的动物放在一个共同的牧场上时，每个理性的牧民都会共享一个公地。公地的自由导致了过度开发的必然结果。废墟。相反，公地的悲剧再次出现在污染问题上（Hardin，1968）。理性的人发现，他们在公共场所排放的废物的成本份额低于在释放它们之前净化废物的成本。就发展中国家而言，初级生产（农业和林业）是经济活动的主要部门之一，这就产生了土地和水利用的冲突，如果不是或者管制不善。在这些情况下，额外生产单位的好处超过了成本。无论是在巴西利用森林面积进行农业和木材生产（Verburg等，2011），突尼斯过度使用灌溉用水，与旅游和工业等其他用户的冲突日益加剧（Jeder等，2011），农业中国太湖污染成为数千人的水库（Reidsma等，2011），环境，社会和经济利益之间的冲突很容易发生变化（ Hardin（1968）看到了两个解决这个问题的方法：

（1）通过政府干预进行资源监管（2）私有化

除非得到个人和社区的支持，政府干预才能有效，如奥斯特罗姆（2009）所做的那样，他对哈丁的工作提出质疑，他们认为个人和社区可以管理自己的集体资源。 因此，只要考虑到个人对政府干预的反应，土地使用政策就能有效地防止过度使用土地和水的冲突，引导社会实现更可持续的发展。 但是什么是合适的政策工具以及它们应该是一般的还是具体的？

对（土地使用）政策可能产生的影响的研究可以为可持续的公共管理方式以及接受使其有效的政策提供见解（参见例如Bezlepkina等，2011a）。例如，在欧洲实施（土地使用）政策之前，必须根据影响评估指南（EC，2009）对其可能产生的影响进行影响评估。针对全球可持续解决方案，还需要有关执行影响评估的知识。在LUPIS项目（土地利用政策和发展中国家可持续发展）中，来自不同国家，文化和背景的研究人员合作开发了一个共同的方法框架和实施建模工具，以解决七个案例研究中的土地利用问题（Reidsma）等人，2011）。虽然每个案例研究都涉及需要有针对性的土地使用政策的特定土地利用问题，但所有这些都有助于理为了持续评估这些，已经制定了可持续性影响评估（SIA）的方法框架，允许事前评估，包括（1）多个土地利用部门，（2）可持续性的多个维度，（3）多个空间尺度，并需要利益相关者的参与和使用实体（建模）工具进行分析。

这个问题

这个问题提出了六篇研究论文，有助于理解集体（过度）使用公有资源所产生的冲突以及政策在处理这些资源方面的作用。本期分析的案例研究都是一个更大的研究项目的一部分（ LUPIS）和他们的选择是由当前的政策需求驱动的，以便为案例研究领域的现有冲突主张提出解决方案。 本期研究论文对巴西，印度和中国的案例研究中的土地使用政策进行了影响评估，并在案例研究的基础上进行了比较研究。

正如引言中所述，在选择政策选择以及评估其影响时，重要的是要切合实际地了解政府实施这些政策的意愿和能力，以及个人和社区对这些政策选择的支持。因此，将这一体制方面纳入评估方法至关重要。在McNeill等人（2014年）的论文中，作者制定了“政策特定治理指标”，即不是所有部门，部委和政策和政策工具类型的一般政府绩效指标，而是指标。特定政策和工具的实际执行情况（或必要时，来自类似政策和工具的适当代理）。该文件不仅强调了在影响评估工具中考虑治理的重要性，还探讨了实施影响评估工具的方法。正如作者所建议的那样，一种选择是在分析开始时引入这种考虑因素，以便作为后续分析基础的替代方案旨在包括替代治理水平。第二种选择是在流程结束时引入它，将治理不良视为对政策的一种“抑制效应”。该文件说明了如何通过参考三个案例研究来应用这种方法：印度尼西亚，印度和巴西。本期的案例研究论文进一步详细说明了这些方面。

关于巴西案例研究的两篇论文（Verburg等，2014a，b），指的是马托格罗索州和帕拉州在农业扩张过程中面临的冲突，因为国际上对商品的需求增加了一方面是大豆和牛肉，另一方面是保护亚马逊热带雨林，这对于碳储存和生物多样性非常重要。正如引言所暗示的那样，克服森林与农业用地之间冲突的一种方法可能是设计一项保护当前林地和规范农业区扩张的新政策。巴西政府采用两种主要政策来保护部分物种丰富的亚马逊森林;首先建立保护单位，其中包括从自然区到土着土地的一系列保护类型，其次是执行“森林法”，这是一项限制巴西森林占用和使用的法律。问题是：这些政策对巴西森林砍伐以及马托格罗索州和帕拉州地区可持续性的潜在影响是什么？通过开发和使用土地利用模拟模型（Verburget al，2014a）来处理这个问题。为了处理体制问题，在情景中评估的土地保护政策包括通过低或高治理实施和维护的有效性。作者的结论是，对“森林法”改革的建模预测表明，森林砍伐率大幅上升，并表明需要进行更深入的讨论，以克服经济发展与环境之间的旧困境。帕蒂尔等人（2014年）重点关注印度卡纳塔克邦刺激有机农业的政策。有机农业被视为解决该地区社会经济问题的一种方式（Purushothaman和Kashyap，2010年）。通过比较传统和有机农业实践对一系列环境，社会和经济指标的影响来评估影响（参见Purushothaman等，2012a，b）。结果表明，有机农业有可能增加净收益，降低作物歉收的风险并减少对环境的影响。然而，如果牲畜密度和粪便产量不足，这些优势显示出与位点有关，有机农业可能导致土壤养分枯竭和产量下降。作者得出结论，刺激有机农业的政策应考虑农业气候条件的差异，农民对管理实践选择的偏好，因此应区域特定。在印度的案例中，非政府组织的作用是通过有机技术，市场设施和认证培训，提高农民对持续土壤生产力重要性的认识。这对于实现2006-2009期间本研究中量化的有机政策的影响非常重要（Purushothaman等人，2012a）。社会指标在本期的模型研究中未得到解决（Patil等，2014），也是采用的一个重要原因（Purushothaman等，2013）。农民希望独立，更多的劳动被视为一种利益而不是成本。

量化各种治理方案可能对政策最终结果产生的影响仍然是一项挑战。 在中国的案例研究中，化肥的使用对增加农业生产起到了至关重要的作用，但却导致了太湖水污染。实验和示范表明，刺激特定场所营养管理（SSNM）是环境服务付款计划中一项非常重要的政策，不仅可以提高农业产量和农民收入，还可以减少污染，保护农业环境（ Asai等，2010; Reidsma等，2011）。

因此，提高对农民接受SSNM的意愿的认识以及实施SSNM对经济和环境可持续性的影响非常重要。Ma等人的论文（2014）试图量化影响农民决策的因素，农民应用化肥。通过采用事后技术效率分析，作者得出结论，提高农民技能（例如使用肥料），更重要的是提高环境意识是提高化肥使用效率从而减少污染的关键切入点，相同水平的水稻产量。 因此，为了改善中国太湖流域的养分管理，将持续到2025年，紧接着设置缓冲带，补贴和鼓励申请SSNM（Reidsma等，2012），预计延伸机构或非政府组织。

七个案例（包括肯尼亚，马里，突尼斯和印度尼西亚，在这个问题中没有其他明智的问题）对其目前的可持续性进行的比较分析总结了这一问题（Nesheim等，2014）。在所有LUPIS案例研究中应用的DPSIR框架，用于解决问题并叙述可持续土地利用的基线和替代方案，也用于比较研究。本文简要叙述了所有案例研究中的问题。它表明，虽然土地利用冲突的性质非常多样，但所有案例研究都经历了类似的土地利用变化压力，导致公地类似的损失：土地退化，生物多样性减少，水资源可用性和质量下降。在所有情况下，所研究的解决方案都涉及监管机制（由Hardin（1968）提出），但也建立在社区治理公地的能力的基础上。然而，挑战在于找到正确的机制来利用这种社区能力来组织这些机制的正确实施，并监测其实施过程。

而Nesheim等人（2014）提供比较分析所谓的预建模阶段，Kouml;nig等。 （2013）采用比较分析，包括建模和后期建模阶段。由于每个案例研究都有不同的土地使用问题，数据可用性等，而不是所有案例研究都采用了建模工具; 虽然他们的使用方法存在差异，但是在所有情况下都可以应用参与式影响评估框架（FoPIA），并对5个案例进行了比较。 结果表明，利用利益相关者知识和土地利用函数（LUF）框架，每个可持续性维度（经济，环境，社会）有三个LUF，可以比较不同环境下不同类型土地利用政策的影响。

得到的启示

将发展中国家正在进行的政策辩论联系起来。研究（例如巴西的新林业法，印度的有机农业政策，在中国太湖周围建立缓冲带）以及在整个研究项目的所有案例中应用共同的方法框架（Reidsma等，2011） 研究成果有两种方式。首先，在开发框架的过程中达成的共识，丰富了研究团队的综合执行分析方法的知识。 其次，强调利益相关者参与综合影响评估，从制定研究问题和塑造情景的过程到讨论研究结果与政策和确定权衡，使研究过程具有迭代性和政策相关性。

LUPIS项目在两个互补项目和方法之间建立了知识桥梁：SEAMLESS（环境与农业模拟系统：将欧洲科学与社会联系起来; van Ittersum等，2008）和SENSOR（可持续性影响评估：环境，社会工具） 欧洲地区多功能土地利用的经济效应; Helming等，2011），均在欧洲范围内制定，用于欧盟土地利用相关政策的影响评估。

我们认为，我们开发并应用于七个案例研究的结论具有足够的通用性和灵活性，可以应用于其他地方。 它为研究人员提供了同时使用各种工具的灵活性，引导他们完成研究过程的迭代阶段。 阶段是预建模阶段（问题和情景定义），建模阶段（评估政策对多个指标的影响）和建模后阶段（评估政策选择对可持续发展的贡献）。

在建模阶段使用了最多种类的工具，反映了数据的可用性和建模技巧。 一些工具改编自SEAMLESS和SENSOR项目，如生物经济农场模型FSSIM（Jeder等，2011; Reidsma等，2012），以及FoPIA框架（Kouml;nig等，2010,2012,2013）、（Purushothaman等，2013）。 一些以前的经验可供研究人员使用，如多智能体模型CORMAS（LePage等，2012），综合地理信息系统IDRISI（Kouml;nig等，2010），种植系统模型CropSyst（Jeder等，2011），技术系数发电机TechnoGIN（Patil等，2014; Reidsma等，2011），以及巴西案例的土地利用模拟器（Verburg等，2014a，b）。

虽然在建模阶段对指标的评估是通过大量（建模）工具完成的，但根据数据的可用性和建模技巧，预建模和后建模阶段都是使用相同的工具进行的。使用工具进行DPSIR（驾驶员/压力/国家/影响/响应）和土地利用功能框架，使各国的研究人员能够参与反映相当不同的土地使用政策相关问题的对话。案例研究中的研究问题是共同确定的，这增强了对土地使用政策复杂性的理解。确定并链接到每个土地利用功能的指标弥合了预建模和后建模阶段。在案例研究中使用相同的多标准分析软件工具Criterium Decision Plus（Bezlepkina等，2011b）使研究人员能够专注于确定可持续性指标阈值的科学挑战。该工具还用于推进关于权衡取舍的科学政策对话;例如中国案例研究中的硝酸盐浸出 - 健康 - 净农业收入（Reidsma等，2012）和水质 - 净农场收入 - 印度农场的债务积累（Purushothaman等，2012b）。

本期特刊只是LUPIS的成果之一项目活动。“可持续发展的土地利用政策：探索综合评估方法”（McNeill等，2012）的出版物也报道了科学成就，包括当地语言的出版物（政策简报和学术出版物）。 阿拉伯语法语，中文，印度尼西亚语和葡萄牙语都可应要求提供。

致谢

客座编辑感谢稿件审稿人，他们花时间让这个特刊成为可能。如果没有土地使用政策编辑盖伊罗宾逊的专门指导，本卷不会如此及时地以现有形式发布。 欧盟FP6项目“发展中国家土地使用政策和可持续发展”（LUPIS）的财政支持以及荷兰经济部资助的“自然与景观可持续发展”战略研究计划 Wagening en大学研究中心也承认能够完成这一特殊问题的工作。

参考文献

[1] Asai, M., Reidsma, P., Feng, S.2010，太湖流域农业土地利用变化对生物多样性的影响：考虑多种土地利用功能的多尺度因果关系方法。国际生物多样性科学，生态系统服务和管理杂志6,119-130

[2] Bezlepkina, I， Reidsma, P.， Sieber, S.， Helming, K.，2011，农业系统和土地利用可持续性的综合评估：方法，工具和应用。农业系统104（2）105-109

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