The Political Economy of Noncompliance in China: the case of industrial energy policy

TUCKER VAN AKEN and ORION A. LEWIS*

One of the greatest challenges facing China today is the central governmentrsquo;s ability to ensure that policies are implemented effectively at the local level, particularly policies that seek to make Chinarsquo;s economic growth model more sustainable. These policies face resistance from local authorities and enterprises that benefit from the status quo. This raises a key research question: why do some provinces more fully implement these central policies? We argue the extent of local implementation is best conceptualized as a rational balance between economic and political incentives: localities with regulatory autonomy, low regulatory capacity and alternative interests will not fully implement policies that are at odds with local economic imperatives. By examining a critical case of central policy implementation—industrial energy intensity reduction in the eleventh five-year plan—this article demonstrates that,regardless of industrial makeup or economic development,provinces that have greater regulatory autonomy for non compliance coupled with alternative economic interests do not,on average, perform as well. Using a nested analysis approach this study illustrates this argument with both quantitative analysis and original case study evidence from fieldwork interviews.

Introduction

One of the greatest challenges facing China today is the central governmentrsquo;s ability to ensure that policies are implemented effectively at the local level.

This is particularly true of policies that seek to shift Chinarsquo;s economy from investment-led growth to a more environmentally sustainable and socially equitable model based on domestic consumption and high value-added production.Such policy shifts often face stiff resistance from local authorities and enterprises that benefit from the status quo.As the government prepares new rounds of economic reforms, this raises a key research question: why do some provinces more fully implement central government policies? This article argues that the extent of local implementation is best conceptualized as a function of three political and economic factors: regulatory autonomy, regulatory capacity and economic interests. By examining a critical case of central policy implementation—energy intensity (EI) reduction in the eleventh five-year plan (FYP)—this artic ledemonstrates that, regardless of industrial makeup or economic development, provinces that have greater regulatory autonomy coupled with low regulatory capacity or alternative economic interests do not, on average,perform as well.

Empirically, this study demonstrates this argument using a nested analysis approach—combining a quantitative analysis of provincial success achieving industrial EI goals and case studies from three provinces: Shaanxi, Chongqing and Guangdong. This combines the advantages of each type of analysis; large-N statistical analyses have lsquo;the ability to simultaneously estimate the effects of rival explanations and/or control variables on an outcome of interestrsquo;, while small-N case studies can lsquo;answer those questions left open by the large-N analysisrsquo;.The case studies serve as a robustness check on the quantitative analysis, illuminate causality and highlight factors not operationalized quantitatively. This mixed methods approach is important in China research, as China specialists have endeavored to meet the social scientific benchmarks of other subfields.

Autonomy, capacity, and interests for noncompliance

Policy implementation in China involves the interaction of actors at multiple levels with variation in both individualsrsquo; interests and regulatory autonomy.Conceptually,we explain policy implementation using a rationalist model of institutional change put forward by Douglass North and other new institutionalists. North explains institutional change based on the interaction of organizations and the political institutions that structure behavior. In this view, institutions are not determinative but simply incentivize organizations who themselves are important agents in shaping,transforming or ignoring rules.In China, the central government promulgates institutional rules, but implementation is often delegated to local levels, who themselves interact with firms and industry. Understanding the interaction between rule-makers and rule-takers thus becomes a central element in understanding policy implementation and institutional change.

While there has been a move towards greater fiscal centralization and formalization of policy making, Chinarsquo;s political system remains decentralized and informal institutions remain important.Beijing can set the agenda, determine policy and decide fiscal allocations, but the provinces control policy implementation. Thus,the fundamental challenge is not the promulgation of policies and laws, but the extent to which they are implemented and enforced at the local level. Within this system,provinces vary in relative power, motivations and regulatory opportunities to comply with central policies. The result is the central problem in Chinese policy making—that localities often ignore or avoid compliance with central government regulations.

Chinarsquo;s unique development has resulted in a fragmented policy structure,providing the institutional space, or regulatory autonomy, for noncompliance. During the reform era, China made effective use of existing, lsquo;second bestrsquo; institutions rather than pursuing Eastern European, lsquo;big bangrsquo;-style institution building.This ensured system-wide stability by minimizing big breaks and compensating lsquo;losersrsquo;.Pierson argues, due to path dependence, that as lsquo;the number of decisions made and the number of actors involved grow, relations of interdependence—among actors,organizations, and institutions—expand geometricallyrsquo;.Thus, more ac

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中国的不合规的政治经济：工业能源政策的案例

中国如今面临的最大挑战之一是中央政府确保政策在地方一级有效执行的能力，特别是旨在使中国经济增长模式更具可持续性的政策。这些政策面临着受到那些既得利益的地方和企业的抵制。这提出了一个关键的研究问题：为什么一些省份能更充分地实施这些中央政策？我们认为，地方执行的程度最好被概念化为经济和政治激励之间的理性平衡：地方具有监管自主权，低监管能力和替代利益，就不会完全实施与当地经济危机相抵触的政策。通过审议中央政策实施 - “十一五”工业能源强度下降-这篇文章，文章表明，无论工业结构或经济发展如何，具有较高监管自主权和不合规性并且有替代经济收益的省份，平均来说表现不一样。使用嵌套分析方法，本研究通过定量分析和来自实地考察的原始案例研究证据来说明这一论点。

介绍

中国今天面临的最大挑战之一是中央政府确保政策在地方一级得到有效执行的能力。

这些政策特别适用于寻求将中国经济从投资主导型增长转变为以国内消费和高附加值生产为基础的更环境可持续和社会公平的模式。这种政策转变往往面临着既得利益的地方当局和企业的强烈抵制。随着政府准备新一轮的经济改革，这引出了一个关键的研究问题：为什么一些省份更充分地实施中央政府的政策？本文认为，地方执行的程度最好被概括为三个政治和经济因素的因素：监管自主权，监管能力和经济利益。通过审查“十一五”中央政策实施 - 能源强度（EI）减排的重大案例 - 这表明，无论产业结构或经济发展如何，拥有更大监管自主权加上监管不力或替代经济利益的省份平均不表现。

从实证角度，本研究使用嵌套分析方法证明了这一观点，结合了陕西，重庆，广东三省成功实现工业EI目标的定量分析和来自陕西、重庆和广州的案例研究。这结合了各种分析的优点; 大N统计分析具有同时估计对立的解释和/或控制变量对感兴趣结果的影响的能力，而小N案例研究可以回答大N分析留下的问题。案例研究作为对定量分析的稳健性检测，阐明因果关系和突出显示未定量实施的因素。 这种混合方法在对中国的研究中是重要的，中国专家也在努力实现其他子领域的社会科学基准。

自主性，能力和不合规的利益

中国的政策实施涉及到多层次的行为者的互动，个人利益和监管自主权的变化。 在概念上，我们用Douglass North和其他新制度主义者提出的理性主义制度变迁模型来解释政策实施。 北方（诺斯）根据组织与结构行为的政治制度的相互作用来解释制度变迁。在这种观点中，机构不是决定性的，而只是激励那些自己制定，转变或忽略规则的重要代理机构。在中国，中央政府颁布了制度规则，但实施经常被委托给地方层面，他们自己与公司和行业进行互动。 因此，了解规则制定者和制度适用者之间的相互作用成为理解政策实施和制度变革的核心要素。

尽管政治集权和政策制定正在进行，中国的政治制度仍然分散化，非正式的制度仍然是重要的。北京可以制定议程，确定政策和决定财政拨款，但各省负责政策实施。 因此，根本的挑战不是颁布政策法规，而是在地方一级执行什么和执行的程度。 在这一制度中，各省的符合中央政策的相对权力，动机和监管机会各不相同。 结果中国政策制定中的核心问题是 地方往往忽视或者无视遵守中央政府的规定。

中国的独特发展导致政策结构分散，为不合规提供制度空间或监管自主权。在改革时期，中国有效利用现有的“次优”制度，而不是追求东欧“大爆炸式”的制度建设。这通过最大限度地减少大破裂和弥补“失败者”，确保系统的稳定.Pieron认为，由于路径依赖，随着“决策的数量和参与者数量的增长和相互之间依赖的关系 - 行为者，组织， 和机构 - 几何扩展”。因此，更多的行为者已经获得更大的自主权来影响政策结果，特别是在经济领域。在“分散专制主义”下，中央政策越来越有可能调整对于负责执行该政策的各个垂直机构和地区的狭隘组织和政治目标。

盛认为，这种局部分裂有助于解释省级保障政策合规能力方面的变化的中心。另外，制度化，去中心化的政策实验或是“由点到面”，是政策实施的中央机制。为了因地制宜实施政策，当地官员设立“试点”。

成功的政策成为“典型经验”，并传播到更广泛的地区。地方政府的接近实验的行为意味着他们比中央政府有更多的信息和能更有效地协调。制度分裂的条件下的实验为不服从提供空间。

虽然北京可以通过人事制度进行管理干预省事务，但仍然存在让地方政府不服从中央政策的空间。即使是中国的审计制度检查当地的机构和企业是否遵循中央指令，在实施，执行策略和成果方面都有重大的余地。

在这一结构中，各省在政策过程中的重要性，特别是在经济事务方面的重要性，为他们提供了确定监管合规能力的资源。博志岳认为，“中国由省份组成，治理中国实际上是治理中国的省份”。1994年税收改革到最近出现了财政和政治权力的高涨，也更加明确地划定了中央与地方的关系，给予了各省对政策实施的重大控制。这是内部推动省际经济竞争，进一步赋予省级经济机构权力。这反过来推动了省际经济竞争，进一步赋予省级经济机构权力。各省根据对地方税收和资源配置的权威性，建立监管能力的重要性，使他们能够执行合规。这种能力取决于一省的能力和提取地方行业租金的意愿以及中央监管机构取代地方机构权力的程度。 虽然省份的制度自主权不尽相同，但较强的国家能力也可以使监管更好。然而，这也取决于省的利益利益。

省级的不合规利益有经济和职业激励。“上有政策，下有对策”这句话抓住了中央和地方政府之间的摩擦。 兰普顿称这个实施方案为：“每个中央计划都会被歪曲为有利于组织或地方的实施方案”。例如，在确定行业监管政策时，地方政府考虑到社会，政治和经济因素。 因此，地方机构往往不得不迎合地方官员，而不是执行机构的任务。

地方官员最直接关心的是他们在干部评估制度中的得分。 通常情况下，“十一五”期间，经济指标在100分之内达到60-65点，倾向于经济绩效。Lynette Ong解释说：

在评估标准中的考核指标从“一票否决”（yipiao foujue）和“硬指标”（ying zhibiao）到“一般指标”（yiban zhibiao）的意义， ....高分“硬指标”是真正早就地方干部职业生涯或取得突破的因素。

各地区的硬指标一致，包括收入，工业生产和投资目标。那些在可量化的，艰难的目标上表现良好的干部得到更快的提拔，并获得更高的年终奖金，提供强有力的职业激励机制，例如那些损害经济绩效的和环保有关的措施。

另外，地方政府依靠企业资助政府项目，提供稳定环境，扶持当地企业，增加税收，预算外资金和就业。较大的公司具有更大的影响力，因为它们为其他经济部门提供就业机会和投入。公司和国家即使在私有化之后也相互依赖关系。此外，企业与政府官员建立关系有很大的优势。习惯于“生活在官僚伞”下的既得利益者抵制现状的改变。2005年对200位中国官员和学者的调查发现，50％的人认为中国的经济和政治改革受到“一些具有既得利益群体”的约束。

区域间竞争也推动了支持企业追求广泛投资主导型增长的措施。 省级主管部门采取了一系列策略，特别是被认为占领经济“指挥高度”的部门，包括“任用，批准（免税），节假日和利率宽免”。 地方政府甚至慷慨地为“工业化”基础工程 - 基础设施建设和价值链相关领域的聚集贡献.Naughton认为，“中国制度的投入和进步政策是以非常深刻的方式构建的”。 地方政府和行业享有共生关系，形成地方政府的实践，经济和职业利益，破坏了低成本经济绩效的政策。

中国的分权政策过程意味着各省对经济政策和监管自主权都有重大的权威来影响政策的结果。 此外，地方经济利益核对中央层面的平衡增长和非经济目标的任务。 相反，许多地区由于中央政府的自主权力有限，地方监管能力的增强或利益的趋同。 正如许多学者所认为的，省级领导和代理机关会起作用，但学者的任务是准确地分析中央与地方的关系对结果的影响。 因此，一个重要的经验难题仍然存在：什么解释了省级遵守可能威胁经济表现的政策的变化？ 其次，从政策的角度来看，如何操纵制度性激励措施来确保更广泛地遵守环境法规等“公益”政策。

一个关键的情况：工业能源强度

在实证分析中，本文探讨了一个关键政策以更好地了解影响当地不合规的因素：2002年工业EI的惊人发展和中央政府的反应。EI衡量产出能源的效率;这是单位产出国内生产总值的能源消耗量。工业EI减排是中国节能减排（ECER）政策的关键组成部分。这是中央政府转向平衡增长能力的关键考验。首先，由于环境压力，对能源安全的担忧和稳定的能源供应的需求，ECER政策是重中之重;不合规不仅仅是中央强调薄弱的结果。第二，严格的EI减排目标对行业和依赖他们的地方政府施加实际的短期调整成本。在江森自控的2011年调查中，中国工业企业的投资回报率不足，特别是在短期内，投资能源效率的最大障碍。当地偏好低成本的生产是实施ECER政策的重要障碍。最后，ECER实施是中国政策实施的典型;当地人主要负责，受到中央政府的监督，并且有实验和调整的空间。

EI剧增：广泛增长的外部性

从2002年到2005年，EI每年上涨5％，逆转长期下降趋势。对于剧增最简单的解释是地方政府对基础设施的投资，这导致了重工业对钢铁，砾石，水泥等能源密集型产业的高需求增长。工业也是地方政府的安全投资; 不太可能违约的是，行业投入相对便宜，地方政府往往没有其他投资机会。廖等人发现高耗能子行业的过度扩张和高投入率是能源强度日益增长的主要原因。地方政府利益与产业EI增长之间的联系是明确的。

北京的回应：升级试验

作为回应，中央政府开展了一系列旨在减少EI的计划，目标是到2010年将国家EI总量降低20％。国家发展和改革委员会2004年的“中长期节能计划”确定了工业节能的目标。2005年，国务院提出将环境和经济目标放在同一水平。

虽然高层制定结构的行动，地方创新是政策思想和变革的源泉，地方实施是政策有效性的关键。为应对工业EI剧增，北京选择了2003年山东省成功的能源效率实验在国家范围内实行;千家企业计划的目标是针对能源密集型企业进行具体的，有计划的能源消耗减排计划。该计划伴随着“小型工厂关闭计划”，旨在打击低效率的工厂等。

1000强计划突出强调地方政府积极推动政策取得成功的重要性。

据劳伦斯伯克利国家实验室称，省，市，区节能行政部门要与有关机构合作，牵头落实千家企业计划，包括跟踪，监督和管理节能活动 的企业。

国有企业（SOEs）的管理者以及通过规则不达到目标的地方官员不会得到提升，也是促成合规的重要转变。 北京政府采取下级政府的信息，选择了成功实施的国家政策，为当地调整留下了空间，并对违规行为给予了制裁，这似乎是成功的秘诀。

“十一五”结果：综合效益

总体而言，中国在2010年“十一五”末期将国家EI降低19.1％（尽管可能有数据操纵）。关于工业ECER计划成功的报告在国家层面普遍都是积极的。所有省份除了建筑行业之外的第二产业的EI都大幅下降了25％。 第二产业包括“采矿，制造，生产，供电，供水，燃气，建设”，这些变化如表1所示。

然而，表1也显示，各省工业EI相对减少的差异很大，从内蒙古的49.5％下降到四川的12.5％。 此外，报告的减排可能并不完全是执行政策的结果。 有官员扭曲数据的报道，不报告消费和工厂临时关闭来干扰结果。一些工厂使用“离网”柴油发电机来减少测量的能源消耗。此外，监测计划薄弱，EI的大部分减少 归因于全球经济衰退。 因此，尽管国家可能会减少工业EI，但监管制度存在许多漏洞，各省的政策实施似乎有所不同。

解释省级间差异：检验政治经济模型

使用计量经济学分析，本节说明省级监管自主权，地方监管能力和地方利益变化如何解释省级EI减排的变化。 无论省份的经济发展还是工业化，从中央政府获得自治权较大的省份，监管能力较弱，对地方企业效率低下的激励措施较多，平均而言，在此期间减少工业EI的水平较低。

结论

本文认为，地方经济权力较高的省份，有中央政府的更多自主权，而且在当地有高比例影响力的地方经济利益，平均来说，在执行可能与经济增长不符的中央政策时，即使高度重视中央重点或相当可观的当地资源，仍然可能表现较差。我们发现，我们中国政治经济的自主能力利益模式在各省都具有统计学意义和经济意义，往往与当地的实际情况一致。因此，这一框架是分析中国政策过程的有用途径，可以帮助解释中国的实施不一致的现象。相对权力并不是地方遵守中央任务的唯一决定因素。不过，这一模式强调，监管自主权只为地方行事提供了空间。他们是否这样做是受到他们的能力和愿意来缓和。

当地的优惠和领导力是中国许多政策问题的症结所在。一般来说，强大的省份比其他省份更为糟糕，因为他们利用自主权来忽视中央的指示。 然而，重庆，广东等地的案例却突出表明，地方的偏好不是来自于制度，而往往是独立的。 了解这些偏好如何以及为什么不同，中央领导人如何塑造和约束他们仍然是一个中心难题。这些发现对中国从广泛转向强化经济增长模式的能力具有重要的政策影响; 如果北京可以调整省级能力，偏好或不遵守自主权，可能会有成功的途径。

事实上，北京正在通过调整评估过程来实施“十二五”改革，根据业绩和地方政府分配成绩。例如，在新扩张的万户企业计划中，中央政府已经收紧了评估程序和测量，企业层面的失败更加反映在干部评估上。结合清晰的信号，环保是职业发展的重中之重这些调整可能有助于改变省级奖励措施。另一个重大变化是民间社会越来越重要的作用，就是让地方监管机构对执行中央政策负责。 “十一五”期间的政策包括“使用各类媒体”，规定具体的年度政策目标和年终结果。当地民间社会的监督可以通过提醒中央执行政策，放宽政策，使环境监管机构做好工作，从而加强自上而下的执法力度。当地民间社会团体也可以使地方政府重新思考自己的利益，避免动乱或加强中央审查，从而减少大企业的影响。最后，Jessica Teets认为，民间社会可以与地方政府合作，监督企业层面的行为和试点新计划。

中国政治经济学的自主权能力模式为今后中国政策实施的分析奠定

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