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英国气候政策发展中的政策转移

阿德里安·史密斯 译者：宋园园

英语

各州之间的政策转移近年来引起了分析师的兴趣。文献认为转移是相对离散的：政策制定始于转移过程，然后在实施过程中由国内过程取代。本文通过分析具有转移特点的英国气候政策，探讨转移与国内过程之间的关系。尽管该研究通过了来自文献的转移测试，但分析发现，一个简单的模型阶段，从搜索结果中的初步框架到政策的落实，通过忽略传输方式深深植根于国内的过程中。

关键词：政策转移；政策发展；气候政策；环境税改革

介绍

......当代政治体制中政策发展的日益增加，尤其是政策变化，受到政策转移的影响。因此，当我们分析政策变化时，我们总是需要提出这样一个问题：是否涉及政策转移？（Dolowitz和Marsh，2000：20）

各州之间的政策转移过程近年来引起了分析师越来越多的兴趣。虽然“政策转移只要有组织的政府就存在”，但当代的兴趣是由日益相互联系的世界中转移的增长所促成的（Dolowitz，2000：1）。这促使斯通（Stone）（19：99：56）问道：“政策转移在实践中何时结束？”。其含义是，政策转移在某个时间点结束，国内政策流程接管。这两个过程可以用这种方式分开吗？国内政策的发展可能会激励和制定转移政策的初始搜索。在周期的另一端，国内的发展可能会彻底改变已经转移的情况。本文旨在通过一个案例研究，即英国气候政策的最新发展，了解政策转移如何与国内流程相联系，该政策表面上包含了政策转移案例的所有特征。

气候变化带来的政策挑战是一个相对较新的现象：在20世纪90年代之前，这方面没有政策干预。政策转移文献指出，当“面对解决问题的需求，尤其是新问题时，可能有一种满足并寻求其他司法管辖区现成解决方案的倾向”（Bennett，1997：213，重点补充；另见Rose，1993）。如果能够指出X和Y国正在寻求与他们在本国推荐的方法类似的方法，那么那些推荐解决新问题的解决方案可以提高可信度。此外，在问题领域新颖的情况下，文献表明，政策转移的障碍将减少（由于先前的承诺减少），并且采用将相对不复杂（Rose，1993：78; Dolowitz and Marsh，1996：353 ）。考虑到英国呈现的原始政策地形气候变化以及对形势的政策转移阅读，人们可能因此预计海外计划的教训将对英国的政策发展产生强烈的影响。当人们回顾气候变化政治的国际化特征时（例如“京都议定书”）以及各州之间在这种辩论中提供的教训机会，这种期望似乎更加合理。本文采用的方法是首先分析英国气候政策政策转移的证据，使用文献中列出的测试。案例研究通过了这些测试。然后文章试图将这些证据纳入内生（国内）政策发展的背景中。在实践中，将政策从国内外（政府内部）政策转移隔离开来证明是困难的。内生政策过程被发现在英国气候政策的所有转移阶段。文章的结论是，我们可能只是通过考虑政策转移的最终影响，而不是国内政策制定的信息和思想来源。

英国气候政策发展中的政策转移

多洛维茨（Dolowitz，2000：3）将政策转移定义为：在一个政治体系（过去或现在）中的政策、行政安排、体制和思想知识被用于制定政策、行政安排、体制和思想的过程的政治体系。

埃文斯和戴维斯（Evans and Davies，1999：382）区分了思想，观念和态度的“软”转移与政策工具和计划的“硬”转移。因此，人们可能会认为软转移先于硬转移（Taylor和Horan，2001）。这种区别表明，对气候政策制定过程中的政策转移进行分析必须对思想的转移带来的任何背景作用敏感。事实上，在英国的气候政策中，对灵活的或基于市场的政策工具的偏好已经由Ingenta提供 在20世纪90年代末推出具体的政策工具之前。

传统的污染控制方法一直是由管理机构执行对各个工业过程排放的限制。无论原来的优点如何，对排放的这种“指令 - 控制”调节成为行政管理上的麻烦，并且认为这种方法的不灵活性被认为会导致经济上效率低下的结果（Pearce等，1989）。在二十世纪八十年代和九十年代出现了对新环境政策工具的偏好——环境税，谈判达成的协议和排放交易（参见下文）经济理论家认为这将更有效地减少污染（Pearce等，1989; Weale，1992; Moran， 1996; Golub，1998）。这些观点和世界各地实践经验的传播得到了经济合作与发展组织（1989）等超国家组织的支持，并由智库和学者在国内推广（Owenset al，1990; Pearson and Smith，1990; Taylor， 1992年）。包括英国在内的政府在20世纪80年代后期和90年代接受了这种灵活的，基于市场的解决方案的政策偏好（HMG，1990,1999）。

然而，尽管这一立场反映了国际上的争论（Weale，1992; Tindale和Hewett，1998），但几乎没有证据表明这种“软”的思想转移导致更难转移应对气候变化的具体政策措施。 直到1997年新工党的大选之后，才引入了更为艰难的政策工具。新工党进入政府，承诺到2010年将二氧化碳排放量降至1990年水平的20％以下（新工党，1997年）。政策行动是必要的，最终在戈登布朗1999年预算案中宣布。一系列政策工具将用于减少碳排放 - 碳/能源税，商业和政府之间通过谈判达成的减少能源使用的协议，以及（最终）交易碳节约的自愿计划。税收/谈判协议/排放量交易一揽子已成为实现削减的关键手段。

所有这三项政策工具都有来自海外的先例，并且有证据表明政府使用了这种经验。政策转移文献列出了三个用于验证政策转移经验实例的测试（Bennett，1997：215; Evans and Davies，1999：382）：

1．研究必须显示进口国政策与海外政策之间的相似性；

2．分析必须确定谁转让了关于政策的知识并使决策者了解这些政策的代理人（因为后者可能不是促进转移的主要代理人）；

3．政策制定者在政策制定过程中利用了有关政策转移机会的知识。英国的气候政策工具包是否能够通过这些测试？

测试1：新的环境政策工具和海外经验

英国气候政策套件中的所有三种工具都有海外先例。在英国决定在1999年通过一项碳税/能源税之前，欧洲一些国家已经开始征收碳/能源税。此外，在欧盟层面推行碳能源税的谈判旷日持久并最终失败的谈判已经熟悉了英国政府官员与其他国家的计划。碳/能源税收政策工具试图通过价格机制来改变目标群体的行为。能源使用税提高了其价格，并鼓励更有效的使用或燃料转换。通常，税收是基于与不同形式能源相关的碳含量（因此是排放量）。具有较高碳含量的能源（如煤炭与天然气相比）以及天然气与可再生能源相比，具有较高的税率。这种税收已经在芬兰，荷兰，瑞典和丹麦引入（Hewett，1998）。在丹麦等一些国家，能源密集型工业部门被豁免全额能源/碳税，以换取在几年内达到能效目标的回报。

英国的商业能源/碳税分享了许多这些功能。气候变化税（CCL）根据燃料的平均含碳量设定不同的税率（HM Treasury，2001：106）。致力于实施气候变化征费协议（CCLA）以提高能源效率的集约能源用户可免收全部CCL费用。很难准确预测税率变化对能源生产的影响，但政府希望到2010年，CCL每年将减排250万吨碳（MtC）。

谈判达成的协议政策工具也在欧洲一些国家实施，特别是在荷兰和德国，在英国引进之前（作为CCLA）（EEA，1997）。谈判达成的协议使工业部门在一段固定的时间内满足广泛的环境绩效目标。 该协议是在工业和政府之间。 有些协议仅仅是自愿协议（称为自愿协议），而另一些则具有更坚定的法律基础，并且如果目标未达到（谈判达成的协议）则进行制裁。 在相关政府部门和行业贸易协会之间进行谈判。在英国的气候政策中，环境部2与相关行业协会达成了在10年期间减少能源使用的目标。如果公司未能达到目标，他们将不再享受CCL税的折扣。

英国气候政策一揽子计划的第三个也是最近的一个补充是碳排放交易的自愿计划。排放交易是美国在20世纪80年代为控制酸雨排放而制定的政策工具。排放交易计划为该计划设定了总排放限制。然后为交易参与者分配固定数量的可交易排放许可证。每个参与者必须确保其排放量等于或小于其当前许可证持有量。那些面临高污染减排成本的人可以通过购买额外的许可证继续污染。面临低成本的企业可以采取额外的减排行动，出售盈余许可证以实现盈利。通过这种方式，每个参与者都可以通过购买或销售许可证的成本来控制污染成本。这种灵活性允许每个参与者将其整体减排成本降至最低。英国计划于2002年4月启动。政府希望它将英国定位为未来国际市场的排放碳排放许可的全球领导者，并且迄今为止支付了2.15亿英镑的公司作为加入的动机该计划 - 污染者付费原则倒向污染者的一个案例得到了支付原则。政府称该计划将节省110万吨碳排放量（DEFRA，2002年），尽管其中一些削减将会发生（完结，2002年）。

所有这三项气候政策文件都通过了第一次政策转移测试：它们都有海外先行经验，为政策制定者提供了一系列实践经验。有证据表明这种经历引起了他们的注意吗？

测试2：政策转移的代理

有关新的环境政策工具的知识通过多种渠道达成了决策者。已经提到了经合组织等国际组织传播政策的经验教训。环境部的官员在20世纪90年代中期访问了荷兰，直接了解谈判达成的协议。 1997年11月，与化学工业协会（CIA）谈判并最终签署了一份纯粹自愿的能效目标协议。 DoE敦促其他部门签署协议，但没有一个出面。中央情报局是一个特例。它实施了一项责任关怀计划，以促进会员的环境表现，自愿协议是当时提高其计划公共合法性的一种手段（CIA，1998：24）。政府官员参与了对欧洲碳/能源税的长期和流产的否定，为跨国比较和教训提供了机会。欧洲化意味着公务员意识到其他成员国的气候政策发展和新环境政策工具的创新更普遍（约旦，2002年）。

吸收前一段中描述的信息是背景活动，它是官员为决策者提供日常支持工作的一部分。它几乎不足以协调地寻找可转让的阿德里安史密斯：英国气候政策制定中的政策转移由Ingenta气候政策提供。具体转移机会的更清晰的渠道是在许多领域帮助发展新工党思想的智库。公共政策研究所（IPPR）是一个关键的政策企业家，要求对企业征收能源税。 IPPR的Stephen Tindale曾担任工党环境政策委员会秘书，并协助编写环境宣言（工党，1994年）。在IPPR，他编制了一些倡导环境税改革的出版物。IPPR参与了欧盟范围内关于环境税改革的研究计划，该计划专门研究了其他国家的经验和发展（Tindale and Holtham，1996）。当戈登布朗的影子财政部委托丁达勒政府提出环境税改革的想法和策略时，IPPR的影响力得到提升。能源税是环境税的“最明显的例子”，并且有可以从国外转移的经验教训（Tindale和Holtham，1996：79）。

IPPR利用这些外国证据向布朗团队提出了案件。来自德国，瑞典，丹麦和芬兰的经验教训。例如，芬兰的经验被引用时，IPPR认为应该对能源的最终商业用户而不是能源生产者征税。芬兰正在从后者转向前者，因为这为改变行为提供了更明确的信号，并且不会区分本土和进口能源。如丹麦（Tindale and Holtham，1996），IPPR建议受到国际竞争的高能耗部门应免除全额税收，以换取某种形式的能效承诺。 IPPR举办研讨会来推动他们的案件（由公务员以及企业和环境利益参与）。到1998年，他们正在制定他们的“商业能源税的蓝图”，其中包括来自欧洲国家的经验教训（Hewett，1998）。在IPPR我们看到了政策转移的教科书“代理人”（Dolowitz和Marsh，1996）。他们倡导的能源税明确使用了其他州的经验教训。他们也有决策者（财政部团队）对环境税收感兴趣。

政府的商业与环境咨询委员会（ACBE）在转移政策选择方面另一个有影响力的参与者。 ACBE成立于1991年，并向内阁办公室报告。环境与贸易和工业国务秘书任命其为商界领袖，公务员和学者的成员。在商业方面，除了那些倾向于支配英国工业联合会（CBI）环境委员会的烟囱行业代表之外，进步公司寻求任命。1997年8月，总理办公室要求ACBE考虑气候变化问题。ACBE报告赞成谈判达成的协议，但接受了一些剩余征税可能是必要的（ACBE，1998a）。值得注意的是，一些成员熟悉美国在排放交易方面的创新。ACBE认为，在英国开展排放权交易的“早期行动”是“必不可少的”（1998a：16）。为此，ACBE敦促政府通过部门谈判协议在新的欧洲工业污染法规（综合污染预防和控制指令，IPPC）下实施能效要求，以免妨碍工业参与排放交易计划的未来发展。

最终转移代理是财政部在1998年发起的一项调查，旨在审查使用新的环境政策手段遏制商业使用能源（以及伴随的碳排放）的选择。这项调查由高端商业领袖科林马歇尔爵士领导。马歇尔非正式正式地进行了咨询。除与商界领袖，环保人士及其跨部门公务员团队会面外，他还会见了研究海外不同政策工具运作的环境经济学家。这包括了解在美国运营的排放交易计划的知识ACBE于6月与马歇尔会面时，他们能够讨论他们的报告（ACBE，1998b）。他于1998年11月发表的报告向财政部提供了关于能源 和六个欧洲国家的碳税计划。它还提供了有关美国排放交易计划的信息以及其他地方正在制定的建议（Marshall，1998）。

英国的气候政策发展通过了第二次政策转移测试。至少有三个转移机构清楚地向政府提供了来自海外的经验教训：一个智库；咨询委员会；并进行官方调查。这些证据通过相互关联的渠道（IPPR，ACBE和马歇尔）和围绕会议（正式和非正式）研讨会、报告和咨询响应的讨论网络向决策者提供。

测试3：利用气候政策制定者转让的知识

布朗财政部队的IPPR使用已经被指出是政策转移的最终考验。政策制定者记录在案，因为发现上述转运代理转达的信息有用。政府在回应贸易和工业委员会关于气候政策发展的报告时指出，它正在“积极寻求发展并保持其对其他国家的政策和措施以满足气候变化承诺的意识”

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