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对服务型政府崛起的研究

摘要：随着社会的发展，政府职能不断变化、政府管理范围扩大、行政机构人员增加，造成了政府组织中人浮于事，官僚主义严重和公共支出不能负担等各种弊端的出现。二十世纪70年代开始，管理型政府模式开始出现金融危机、管理危机和信任危机，因此政府开始了大规模的行政改革运动。在这场改革运动中，出现了很多新的理论来重新界定政府的职能，寻找政府职能的改革方式成为了时代关注的焦点。这进一步说明了传统管理模式的缺陷，时代发展提出人与社会和谐相处的新要求。服务型政府是满足社会发展的新型政府治理模式。通过对服务型政府的研究，可以完善中国政府模式的建设。

关键词：服务型政府；新公共管理；管理创新

1 引言

随着知识经济时代的到来，民众民主意识上升，行政改革开始在西方国家普遍实施。20世纪80年代以来，公共行政改革的主要理论基础包括公共选择理论和新公共管理理论，结合服务管理的核心，在实际实践中，公共管理理论已经在世界范围内发展起来。这个理论主要是开发政府功能以及这些功能的服务范围，这逐渐成为了现今政府改革的方式。在中国，随着改革开放的实施，经济迅速发展，中国政府为了适应经济和社会的不断变化而推行了许多行政改革，尤其是在中国加入WTO后，国际和国内环境都产生了巨大的变化，中国共产党也把建设服务型政府纳入了行政管理体制改革的目标中。本文作者通过初步的内涵研究、理论分析和原因研究，从服务型政府管理模式改革的角度提出了新的看法和研究。

2 服务型政府的内涵

“服务型政府”是一个全新的概念，是在21世纪由中国学者提出的，它大胆的探索新的管理模式，在政府结合国内和国际环境中的电子政务的研究后，提出了“服务型政府”的概念，并取得了民众的共识。目前，一部分代表支持面向政府组织服务的电子政务，这是一项以公民为基础的法定程序，以引导公民作为自然的中心而提出社会承担责任的概念。在整个社会服务中，以追求民主和顺序为原则。这个概念的定义是以“公民与社会-自然”为中心，体现了政府工作的“自然”，它旨在实现公民利益和社会关系的平衡。美国政府将其定义为，一个基于服务和承担责任原则的政府：追求服务公民，责任由政府确定。服务类型和服务内容一般会确定公民的主体地位，这反映公民的主导地位得到美国政府的认同。

2.1 公民本位

公民本位是服务型政府的本质内容和根本特征。公民本位意味着政府应首先考虑实现公民的利益,以公民利益最大化为其第一追求。为此,公共行政应该保证个人需求的决定性地位,即服务类型和服务型性质是依赖于公民需求。在服务型政府,公民有权参与政府决策的制定和实施,以满足公民作为标准来评估政府绩效,这完全体现了公民本位概念。

2.2 服务型

服务是服务型政府最突出的理念，它直接体现了服务型政府和其他政府类型之间的区别。其他类型的政府往往关注权力和权力作为后盾的便利，是具有强制调节公民和指挥权力的政府类型。而服务型政府奉行服务为第一目标，提供包括制度、规则和程序的各种服务，以实现公民自由和利益最大化。在一定程度上，权力与权威也服从服务这一目标。服务型政府的首要责任就是服务公民。

2.3以法律为基础的政府

第一，服务型政府的权力受到限制。服务组织与公民将根据法律规则和程序制度进行活动。法律会确定政府权力的范围，使得政府不会是万能的政府。政府权力的执行受法律的约束，必须符合法律程序和授权的目标。其次，服务型政府必须惩罚违法者，政府不仅在法律上规定了对违法行为的责任追究制度，也规定了政府承担的责任和损害公共利益行为的责任追究制度。第三，服务型政府是与守法精神相符，提供规范化、法制化的服务方式的法治政府。

2.4责任政府

能真正履行其责任的政府是理性的，具备完善道德标准和法律制度的政府。服务型政府是一个负责任的政府，满足公民对实现公共利益的追求。要求政府必须从公众角度出发，及时回应和采取有效措施满足公民的需求，真正履行政府责任。因此，我们可以说服务型政府是一个负责任的政府。

3 服务型政府的理论基础

3.1公共选择理论

公共选择理论是经济学家结合经济理论和决策分析的显著特征，通过经济学的政治分析得到的新的公共理论。所谓的公共选择是指决定供应和需求，通过集体行动达到目标的政治过程。公共产品的产出，是一种资源配置的非市场选择，即政府选择。这种理论是西方社会通过对民主政治结构的深入分析总结出的.主要是以政府失灵为中心进行研究。所谓“政府失灵”是指国家或政府的活动并不能有效的达到预期的效果。公共选择理论认为提高官僚系统的运行效率和消除政府的失败在于废除“公共垄断”，恢复公共服务竞争和引入市场准入机制。在这个过程中，有必要重新界定政府与市场或政府与社会之间的关系，打破政府对公共服务的垄断地位，通过在公共部门引入竞争机制，提高经营效率，并创造新的政治技术，限制政府的权力，从而使公共选择符合公众的实际偏好。这一理论是以市场为基础，以市场和客户为导向的公共管理理念的创新。

3.2新公共管理理论中“服务政府”的概念

1980年以来，西方国家先后改革了各自的管理模式，这一行为被称为“新公共管理运动”。“新公共管理”思想的发展是从英国、奥地利和美国开始，并迅速扩大到其他西方国家。新公共管理理论的依据是从公共选择理论和同化的管理理论与方法中得到的。私营部门认为，政府应建立以顾客为导向的市场导向，从而改变政府与社会、政府与传统行政模式的关系，明确政府职能，建设“服务管理的核心”。在这次改革中，一个灵活的新公共管理方式正在逐渐取代传统公共行政中刚性的等级官僚制度。这种变化不仅是从事务或管理模式方面进行改革的微妙变化，而是一次深刻的变化，它改变了政府的作用以及政府和公众之间的社会关系。尽管西方学者和从业者进行了不同程度的概括和表述，但就其中心思想来说已经达到了共识。新公共管理的主要内容如下：首先，创新行政理念以及行政服务手段，以公众为客户进行行政活动；二、粉碎政府垄断，通过社会力量对政府服务合同进行租赁，进行招标投标和公私合作，建立政府部门和民营企业的合作伙伴关系；第三、进行政府部门内部管理体制改革（包括权力下放、组织内部改革和公共人事制度改革等方面以及对民营企业的公共行政和管理方法的规范与整合）；第四、重视信息技术的应用，提高行政效率和行政透明度。

3.3新公共服务理论

作为政府管理模式的重要改革，人们对新公共管理运动的评价褒贬不一。有些人认为这是新公共服务理论本身出了问题，所以带来了大量的实践新问题。针对这些言论，一些学者认为，新公共管理理论是一个有完善空间的理论。虽然有错误发生，但改革不用回到最初的起点，只需要进一步的改进，然后逐渐演变为另一种模式。行政学者认为新公共服务理论的核心理念是在人民主权的前提下，作为公共管理的主体，政府的基本职能是服务于公共利益，而不是“划桨”本身或代替公众“掌舵”。新公共服务理论认为，政府不应为企业着想。作为一个民主政府，公务员的目标是提供服务给民众而不是企业。政府应遵循七个原则：（1）在行政中，公务员是帮助公民表达和满足他们的共同利益，而不是试图去控制或驾驭社会的新方向。（2）目标是公共利益，不是生产。公共管理者必须建立一个集体的公共利益共享的组织。它是共同利益的创造者和分享者。（3）战略的思考，民主的行动。政府政策科学和程序规范是满足公众需要最有效和负责的方式，这是通过集体的努力和协作实现的。（4）服务于公民，而不是客户。公共利益是关于民众共同利益的价值观，而不是个人自我利益的聚集。因此，公务员不能以应对“客户”的态度，要基于信任和合作的基础，建立和公民之间的关系。（5）责任并不简单。公务员应该注意责任在宪法法律、社会价值观、政治规范、职业标准和公民利益中的要求。（6）有价值的人，不只是生产力。从长远来看，如果在合作的过程中，尊重人，承认他们自身的价值，合作更容易成功。（7）公民与公共服务的价值高于创业。公共利益是由公职人员和公民的劳动创造出来贡献给社会的，而不是由企业经理用自己的利益贡献出来的。

新公共服务理论的内容和价值取向使服务型政府的理论进一步完善，并为新的政府管理模式提供了方向。

4 服务型政府崛起的原因

作为政府管理模式，服务型政府的崛起意味着传统的管理型政府地位的下降。为什么是以管理型政府为标准？在对管理型政府进行深入的批判和反思后，为什么人们会选择一个新的政府管理模式：服务型政府？

4.1传统行政管理的不完善

政府的兴起是伴随着工业时代的大发展到来的，以效率为中心的原则作为其行政重点。在这种模式下，有效率优先的价值取向。基于这种价值取向，政府过分追求理性效率，会导致非人格化和缺乏反思。以人为手段，但从根本上否定人的价值，这是陷入严重失衡困境的问题。效率的过度追求造成了麻烦。管理型政府的实践中，一个政府机构要求追求效率，这是官僚制度。在这样的组织中，组织的职责和工作程序进行了合理的计算，从而使工作目标更具体；稳定的规则、条例和层次结构，使组织结构更加稳定。但是，从劳动专业化分工增加的定义，它们之间的协调是必要的。政府需要更灵活的面对各种时态事件，突然的意外和新的事务管理领域发生事的时候，官僚系统的稳定会成为一个隐患。随着政府建设的逐步完善，其自身的缺陷，更体现在政府危机。首先是金融危机的大规模爆发。从两次石油危机以来，有七十年代的金融危机发生。二是管理危机。随着工业化中科学技术和社会的发展，许多新的问题，如人口膨胀，城市化进程的加快，公共安全问题、环境问题、失业和教育问题相继出现，其复杂性、湍流性具有突出的不良影响。僵化的行政政府中官僚系统部门保护主义、形式主义、信息失真、协调困难等问题开始出现。因此，里根叹了口气“政府不能解决问题，但成为了问题本身”。第三是信任危机，如墨守成规，流于形式。官僚体系中的腐败和官僚主义导致一般公众对官僚体系提出质疑，进一步引起政府存在的合法性危机.我们可以看到，政府的内在缺陷也逐渐表现在许多社会危机中，人们开始广泛批评政府的行政官僚制度。最后，在政府行政极不适应行政环境的情况下，面对新的历史条件，人们开始寻求一种新的政府管理模式，建设服务型政府将是一个顺应历史潮流的决定。

4.2新时代的大背景

服务型政府的兴起既是政府类型的自然演进，又是政府的决定。在二十一世纪，有新的时代背景。首先是经济背景：知识经济取代传统经济的主导地位。由于没有充分认识知识在许多领域的垄断地位，政府允许独立作出决定，为达到保证决策的科学性和合理性的目的，政府允许公民参与公共决策过程。随着公众言论自由权利提高，公众在决策的执行过程中不可避免的发挥着越来越重要的作用，政府不再是公共管理的唯一主体，面临着广大公众的参与需求，服务于个人和社会的发展。此外，在知识经济时代，经济增长主要是依靠知识分子，他们有独立性特征，个人的自主和进步追求。这些特点使政府必须采取“民主自治型治理模式，而不是继续奉行“指挥统治型”管理模式。政府必须应对这种新的社会需求，即抛弃原有的管理理念、建立的政府模式是认可为社会发展提供服务的知识分子的地位。二是政治背景：来自公众的民主诉求的声音越来越高，自70年代以来，民主诉求已经表现出新的趋势：公众的民主意识不断增强，公众变得更热衷于参与公众议程的制定。且实施过程中都不愿意被动管理。不仅需要在政治议程上的知情权，也需要发表自己的意见。行政决策过程中，甚至在整个行政过程中，政府的管理模式必须要回应这种参与需求。它是一种公共权力的民主化进程，权力逐渐回到了市民和社会中。在这一过程中，政府最重要的角色转换为辅助和服务。政府需要提供各种公众服务，包括规则。服务型政府的构建是一个新的民主诉求的政府管理模式。第三是文化背景：行政组织中的成员追求独立人格。在当今社会，经济发展保障了大多数人的生存，提出了新的更强大的人格魅力要求，尊重和参与的另一方面，是新的行政环境中所以提出的更高要求。对行政人员，要求员工有能力和独立分析判断思维以适应新的行政环境。这样的能力和素质必须基于行政人员的独立人格。在政府行政中，行政人员是依附于官僚机器，总是被支配和管理。在这种情况下，管理人员有工具人格，缺乏独立性，具有盲从的情绪。这种追求独立人格的行政人员不断增加，不满随着管理者和被管理者的上下级关系不和谐而增加，换句话说，他们不能忍受上级管理人员进行片面的管理他们。他们希望新政府倡导民主，服务型政府满足这样的要求从而走上政治舞台。

4.3中国服务型政府崛起的具体原因

发展行政体制改革，建设服务型政府是未来政府管理模式的发展趋势，我国将建立以服务为导向的政府。为建设服务型政府提出的要求有：服务来源于人，我国宪法高度肯定了人民主权的概念，它是建设服务型政府的理论前提。我们的宪法还规定：“人民管理国家事务，管理经济、文化和社会事务，可以通过各种途径和方式，依法管理。”这充分体现了公民的最高位置。宪法规定我们要建设以公民和社会为中心的服务型政府，把公众放在举足轻重的地位。其次，行政是“为人民服务”，这也是政府一直倡导的中国文化。国家需要以全心全意为人民服务作为党的最高宗旨和政府职责来开展我们所有的工作。在新时代的背景下，党和国家全心全意为人民服务是必要的，国家权力的合法性和权威性也是必要的。然而，从简单的行政文化和伦理的角度看，虽然行政概念的“为人民服务”是中国文化传统，但这并不意味着排斥现代服务型政府，服务理念与服务文化的诉求对我们建设“服务型政府”有重要意义。三是建设服务型政府对市场经济发展有客观要求，改革开放以来，中国的市场经济得到了迅速的发展，这样的经济环境下，有必要确保市场在国家和社会资源配置中占主导，并保证各种市场主体在市场中自主经营，从而确保市场工作的合法性。政府应当充当服务提供者。市场经济条件下，政府应提供各种公共产品和服务让市场主体更加理性的进行经济活动，并提供完备的守法、有序的社会环境。因此，真正的市场经济体制下，政府的影响范围极其有限，除了做重要的经济战略决策，就是确定服务市场和政府中心主体的具体职责。这也要求我们建设“服务型政府”要有效履行服务职能。

5 总结

回顾政府改革的进程，我们

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