摘 要

根据现有的法律法规，调查和处理水上飞机事故涉及部门管辖权的确定、司法管辖权的确定、水上救助、事故等级的认定、事故的原因调查及分析、责任认定和行政处罚等多项事宜，需要海事部门和民航部门协调共同完成以上工作。探讨目前海事/民航调查与处理水上飞机碰撞事故的现状，并分析目前调查与处理事故过程中存在的问题。通过建立海事/民航协调机制解决目前海事/民航调查与处理事故的过程中存在的问题，建立海事/民航协调机制的包括以下两个具体措施，制定海事和民航两个协调主体之间的法规将海事和民航两个协调主体在协调的过程中的职权、责任的分工和互补等相关问题法律化；设立协商机制、信息沟通机制和灵活应用任务性小组来完善运行机制。

关键词：法律；法规；规章；协调；机制

Abstract

According to the existing laws and regulations, the investigation and handling of seaplane accidents involves the determination of departmental jurisdiction, the determination of judicial jurisdiction, the determination of water rescue, the determination of accident grades, the investigation and analysis of the causes of the accidents, Responsibilities and administrative penalties, and other issues, maritime and civil aviation departments to coordinate to complete the above work. The present situation of marine / civil aviation investigation and handling of seaplane collision accident is discussed, and the existing problems in the process of investigation and handling of accidents are analyzed. The existing problems in the investigation and handling of accidents in maritime / civil aviation are solved through the establishment of a maritime / civil aviation coordination mechanism. Including the following two specific measures, formulating laws and regulations between the maritime and civil aviation coordinating bodies to legalize and legalize the functions and powers of the maritime and civil aviation coordinating bodies in the process of coordination, the division of responsibilities and complementarity of responsibilities, and the establishment of consultative mechanisms, Information communication mechanism and flexible application of task teams to improve the operational mechanism.

Key words: Law, Regulation, regulation, coordination, mechanism

目 录

第一章 绪论 1

1.1研究的背景、目的及意义 1

1.2 国内外研究现状 1

第二章 海事/民航的主要职权 3

2.1 海事的主要职权 3

2.2 民航的主要职权 3

第三章 水上飞机的定义和法律地位 4

3.1 水上飞机的定义 4

3.2 水上飞机的法律地位 4

第四章 目前海事/民航调查与处理事故的现状 5

4.1 水上飞机碰撞事故的调查 5

4.1.1 海事管辖权的确定 5

4.1.2 民航管辖权的确定 5

4.1.3 水上搜救与救助 6

4.1.4 事故等级、原因分析 6

4.1.5 事故调查报告 7

4.1.6 责任认定 7

4.2 水上飞机碰撞事故的处理 8

4.2.1 司法管辖权的确定 8

4.2.2 行政处罚、赔偿 8

第五章 目前海事/民航调查与处理事故中存在的问题 10

5.1 法律法规不健全 10

5.2 信息共享不畅和沟通不足 10

第六章 海事/民航协调机制概念的界定及内涵 11

6.1 机制的含义 11

6.2 建立海事/民航协调机制的必要性 11

6.3 建立海事/民航协调机制的可行性 12

6.4 协调机制的内涵 13

第七章 建立海事/民航协调机制 14

7.1 制定协调主体之间的法规 14

7.2 完善运行机制 14

7.2.1 协商机制 14

7.2.2 信息沟通机制 15

7.2.3 灵活运用型任务小组 15

参考文献 16

致 谢 17

第一章 绪论

1.1研究的背景、目的及意义

水上飞机作为一种能在水上起飞、停驻的飞机，有一部分也能够借助地面机场起降^[1]。水上飞机根据不同的用途所需不同的性能要求设计不同机身的形状，水上飞机主要设计成船身式和浮筒式两种。水上飞机既可以应用于军事上，也可用于民用，且民用的水上飞机大多数是采用浮筒式的机身。水上飞机在空中航行时，飞行的高度并不高。随着我国逐步增加能够使用的低空领域的数量，水上飞机开始加速发展，水上飞机成为了我国通用航空产业发展的重要板块，2012年在海南省三亚市开始开展第一个民用水上飞机项目^[2]。

水上飞机具有船舶和航空器的双重身份，一方面《国际海上避碰规则》中对水上飞机进行了定义，“‘水上飞机’一词，包括为能在水面操纵而设计的任何航空器”；另一方面，水上飞机在低空领域飞行时，其机翼上下表面的压力差使水上飞机获得向上的升力，根据国际民用航空组织对航空器的定义“凡在大气中取得支持力的任何机器”，因此水上飞机属于航空器。随着水上飞机逐步投入使用，水上飞机在水面起降和停泊时，会出现水上飞机与船舶在同一水域内并存的情况，可能会发生碰撞的事故。碰撞事故的调查与处理涉及空中航行和水上航行两个领域，涉及海事组织和民航组织双重规范。水上飞机能在水面操纵，又能在低空领域航行，因此其操纵特性及运动特征与普通船舶不同，起飞和降落时与船舶之间存在较大的碰撞风险^{[3] [4] [5]}。近年来我国水上飞机的发展逐渐趋向国际水平，因此建立完善的处理水上飞机碰撞事故的海事/民航协调机制成为了首要解决的难题。本文在探讨水上飞机碰撞事故的调查与处理所涉及的法律与程序等相关问题的基础上，对海事/民航协调机制的概念予以确定，并对相关的内涵予以说明；通过阅读相关文献参考国外跨部门合作先进的经验，根据现有的相关的法律法规，分析目前海事和民航处理水上飞机碰撞事故中的职权和目前海事/民航调查与处理事故过程中存在的问题，最终探讨并提出建立海事/民航协调机制的措施。使海事/民航在水上飞机碰撞事故的调查、处理过程中各自担任不同的职能，一方面有利于节省人力、物力和其他公共资源；另一方面有利于提高水上飞机碰撞事故调查和处理的效率，进一步完善海事/民航协调机制。

1.2 国内外研究现状

对于水上飞机安全通航方面的研究，目前国内已经可以通过ISM 法，建立水上飞机与船舶碰撞风险因素的多级递阶结构模型^[6]。2016年7月20日幸福通航的赛斯纳 208 b在首航时撞上了沪杭公路7385号大桥，无疑是给正在蓬勃发展的水上飞机航运业敲响了警钟。这次事故，从侧面反映出建立处理有关水上飞碰撞事故机制的重要性。但是在查阅相关的文献资料时，发现基本没有关于处理水上飞机碰撞事故的海事/民航协调机制的研究。国外对水上飞机已有了大量的研究成果,但较多地是提高水上飞机飞行安全的研究。如分析水上飞机、起飞和降落阶段的操纵特点^[7]。而水上飞机与船舶碰撞事故的调查和处理方面有关的研究鲜少。有关政府部门间协调机制的研究，马奇和西蒙将政府部门间的协调机制定义为一系列制度的总和，这些制度是指由于组织内不同的专业化程度而对任务、资源的分配等情况进行协调，并且指出规则、计划和相互调整为协调机制所包含不同的三种协调形式^[8]。在马奇和西蒙的研究基础上，汤普森认为协调机制包括两种类型，即等级制和部门化，并指出通过建立专家委员会、项目团队、特遣队或联络职务来实现等级制的协调^[9]。明茨伯格在汤普森研究的基础上分类出六种不同的协调机制，即价值的标准化、产出的标准化、技巧的标准化、相互的调整、流程的标准化和直接监管^[10]。毛彩菊认为政府组织能够有效的运行所需的重要条件之一是部门间的协调和配合，毛彩菊将协调机制分为三种类型：等级协调、结构化协调和自主平行协调，部门间的协调在不同政府治理模式下有不同的表现^[11]。目前尚未查阅到国外对基于水上飞机碰撞事故调查与处理的海事/民航协调机制研究的相关文献。

第二章 海事/民航的主要职权

2.1 海事的主要职权

海事局属于行政单位，包括14个直属机构和28个地方海事机构，有责任保障水上飞机的水上安全航行和防止船舶污染水域环境。根据《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》等相关法律和行政法规，海事局对水上飞机实施水上安全监督管理包括人员管理、通航保障、防污染管理、应急和事故调查管理、监督检查。

在人员管理方面，相关的海事管理机构应对与水上飞机相关的国籍证书、民用航空器标准适航证书、水上飞机航空人员体检合格证明和有效水上飞机驾驶员执照进行备份，负责水上飞机驾驶人员和航空人员水上培训、考试和发证。

在通航保障方面，水上机场的选址和建设是属于水上水下活动的范畴，根据《水上水下活动通航安全管理规定》和《中华人民共和国行政许可法》的规定，相关的海事局需对水上机场的选址和建设的项目进行审批和进行相应的通航安全影响论证和通航安全评估工作，水上飞机起降区水域相关航标的布设，确立水上飞机的报告制度，与水上飞机有关的其他规定如避碰规则、载重要求和夜航要求等。

在防污染、应急和事故调查管理和监督检查方面，制定水上飞机安全运营和防污染管理制度，定期检查防污染设备，建立水上飞机监督检查机制，调查和处理水上飞机的交通事故和污染事故，根据《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，海事局有权采取相应的行政处罚和行政强制措施。

2.2 民航的主要职权

中国民用航空局属于行政部门，归交通部管理 ，根据《中国民用航空法》、《水上飞机训练与运行要求》等相关的法律和行政规章，民用航空局应对水上飞机相关的事宜实施管理，包括水上飞机相关人员管理、水上机场的选址和建设管理、水上飞机运行管理、水上飞机事故调查管理和监督检查管理等。例如制定水上飞机驾驶人员和航空人员取得合格证书的标准，并制定相应的培训方案和具体的考核规则和发证等；制定水上飞机飞行规则，如水上飞机在不同情况下应采取的飞行速度、高度和避碰原则等；制定水上飞机的运行要求，如制定水上飞机的适航标准和适航证书的签发等；对于发生水上飞机事故，制定搜救方案；制定水上机场的选址的标准和技术要求；制定水上机场相关的配套设施如水上设施、岸上和岸线设施、助航和救援设施的数量、技术等要求。同样根据相应的法律法规，中国民用航空局有相应的行政许可权、行政处罚权和实施行政强制措施的权利。

第三章 水上飞机的定义和法律地位

3.1 水上飞机的定义

水上飞机既能够在水面上起飞也能够在水面上降落和停泊。而兼有陆上起降能力的水上飞机^[12]。当水上飞机在水面上航行和停泊时，水上飞机可以被认为是船舶，根据升力的来源，水上飞机又满足国际航空组织关于航空器的定义，因此水上飞机具有船舶和航空器双重身份。根据水上飞机既能在空中航行 ，又能水面上航行的特性，使得海事部门和民航部门都负有对水上飞机的飞行安全进行监管的职责。水上飞机的结构很特殊，主要有两种类型：浮筒型水上飞机和船身型水上飞机。部分浮筒型水上飞机和船身型水上飞机还装有可收放的起落架用于在陆地着陆，这类飞机称为水陆两栖型飞机。随着水上飞机的产业的不断发展，在某一区域的相同的水域内，将会出现水上飞机与船舶对遇、交叉相遇和追越等情况，水上飞机和船舶之间可能出现紧迫的局面，两者存在碰撞的风险^[13]。

3.2 水上飞机的法律地位

《国际海上避碰规则》和国际民航组织都对水上飞机的身份进行了界定，即水上飞机既是船舶又是航空器。把水上飞机作为航空器的角色来谈，国际民用航空条约和我国的民航法律和行政规章中都对水上飞机的设备状况和技术要求等水上飞机的适航条件、水上飞机的登记、驾驶员的适任要求以及以上所涉及到的相关证书的取得条件等情况都做出了相应的规定，如国际民用航空条约中有详细的水上飞机陆地上的跑道标准、水上飞机的水上机场的标准以及水上飞机禁止在夜间操作等相关条约，除此之外水上飞机也必须接受《中国民用航空法》等法律以及相关的航空法规和航空规章的约束。把水上飞机作为船舶的角色来谈，水上飞机也必须接受《1972国际海上避碰规则》和《中华人民共和国海上交通安全法》等相关法律法规的约束。

第四章 目前海事/民航调查与处理事故的现状

水上飞机碰撞事故的调查与处理涉及水上搜救、事故的原因的调查和分析、责任的认定和事故的处理等相关的程序和内容，目前国内尚没有船舶与水上飞机碰撞的案例，按照现有的法规规定，水上事故只能由海事来调查和处理，但是考虑到水上飞机的特殊性，在调查水上飞机与船舶碰撞事故原因的过程中，需要海事部门和民航部门共同协调调查，如讨论对发生事故时水上飞机所处的航行状态的认定，是完全按照避碰规则来界定水上飞机是否为失控？还是要考虑民航对飞机状态的评判结论？这些与最终事故的责任认定结果息息相关，但是最终的责任划分是由授权的海事部门作出决定。下面将详细探讨根据现有的法律法规海事和民航部门在调查和处理水上飞机碰撞事故的过程中所扮演的角色。

4.1 水上飞机碰撞事故的调查

4.1.1 海事管辖权的确定

直属海事局和地方海事机构管理的水域范围是按照海事局所处的地理位置划分的，以海南海事局为例，有效管理水域主要包括海南岛沿海、琼州海峡、西沙、南沙等海域以及海南省所有港口、渡口、江河、湖泊、水库等通航水域。

发生在水上的交通事故，海事局有职责调查事故发生的原因和对事故进行处理，但是直属海事局、分支海事局和基层海事局调查处理事故的等级有区别。若发生水上的交通事故中含涉外因素或者导致死亡的人数达10人及以上的事故由直属海事局负责，并负责审批辖区内一次死亡3人及以上交通事故结案；若发生的水上交通事故不含涉外因素或一次死亡3人及以上的事故则由分支海事局负责，并负责审批辖区内一次死亡3人以下（不含3人）水上交通事故的结案；基层海事处调查处理辖区内非涉外，一次死亡3人以下（不含3人）水上交通事故，配合辖区内所有水上交通事故现场调查和取证工作。

4.1.2 民航管辖权的确定

我国的航空根据空域位置的不同进行划分，由不同地区的航空管理局进行分配管理，我国目前有6个地区管理局。以华北地区管理局为例，航空办公室是其内设机构之一，组织调查和处理辖区内地面事故、飞行事故征候、一般民用航空器事故及其他不安全事件。民航部门中负责水上飞机监管工作的人员一旦发现水上飞机在飞行、起降或停泊的过程中因为各种因素遇到紧急情况甚至发生交通事故，或者该人员收到有关水上飞机遇到紧急情况或发生交通事故的信号，根据《中国民用航空法》的规定，发现或收听到以上情况的人员应立即通知当地的人民政府、海事的搜救组织或者相应的搜寻协调中心。

若水上飞机发生事故，考虑到事故有两种性质，一种是含涉外因素的事故，一种是非涉外的事故，不同性质的事故涉及到负责调查事故的国家的确定，负责事故的国家不同则调查水上飞机事故的程序、原则和引用的法律等都会不同，我国的《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》中对此有明确的规定，但是根据本文的目的本文只是讨论事故是由我国负责的情况，关于事故调查过程中，调查人员及人员的数量、调查的内容、调查的程序等在《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》中都做出了详细的规定。同样发生事故等级的不同，负责组织调查部门的也会不一样，对于特别重大事故、运输飞行重大事故和外国民用航空器在我国境内发生的事故依据《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》由民航总局负责组织调查；地区管理局根据以上的法律负责组织调查包括航空地面事故、事故征候、通航航空事故、运输飞行一般事故和民航总局授权地区管理局组织调查的事故。

4.1.3 水上搜救与救助

对一国邻水内的水上险情进行搜寻和救助当然是一国政府的责任，各国水上交通安全法规通常规定了相应主管机关的搜救责任。如《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》中都有条文明确的规定海事管理机构中的相关人员在对水上飞机实施监管的过程中，若相关的人员发现水上飞机遇到紧急情况甚至发生事故或者收到水上飞机遇到以上情况的信号或报告后，相关人员需要立即通知有关的救援力量，组织和协调开展救援行动，并及时的、动态的向上级机关汇报救援工作的进展情况。民航部门中负责水上飞机监管工作的人员一旦发现水上飞机在飞行、起降或停泊的过程中因为各种因素遇到紧急情况甚至发生交通事故，或者该人员收到有关水上飞机遇到紧急情况或发生交通事故的信号，根据《中华人民共和国民用航空法》第一百五十二条和一百五十三条的规定，发现或收听到以上情况的人员应立即通知当地的人民政府、海事的搜救组织或者相应的搜寻协调中心，组织或协调搜救工作，并且及时的、动态的向上级机关汇报搜救工作的进展情况。

4.1.4 事故等级、原因分析

水上飞机与船舶发生碰撞是属于突发事件中的事故灾难，多年以前国家便意识到阻止或预防突发事件的发生，或者减少、降低突发事件发生后人员的伤亡和财产损失的数量的重要性，国务院在2004年开始统一部署相关的工作，逐步建立起来了突发事件的应急预案体系，这些应急预案将突发公共事件根据相应的因素划分为4个等级，分别是特别重大、重大、较大和一般。《水上交通事故统计办法》中按照人员伤亡、直接经济损失的数量或者水域环境污染的等重要因素将水上飞机与船舶发生碰撞事故的等级分为特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故和小事故。

导致水上飞机与船舶发生碰撞的因素非常的多样和复杂，它们彼此之间也可能存在联系，分析水上飞机与船舶发生碰撞的原因的方法有很多，如可以借助事故致因理论和人机工程理论。不管那种方法，都需要从多个角度切入，海事部门和民航部门共同协调找出、认定并分类所有导致水上飞机与船舶碰撞的主要因素，找出、认定和细分各个主要因素所包含的其他因素，协调分析不同因素与事故之间的间接关系或直接关系，最终找出导致水上飞机与船舶发生碰撞的真正的原因。

4.1.5 事故调查报告

在做好以上的工作之后，即明确了整个事故中水上飞机和船舶的情况、整个的经过和找出事故发生的原因，由海事管理机构组织的调查小组以海事管理机构的名义编写事故的调查报告，且相关的行政法规、规章中有详细的规定调查报告应当采取格式以及调查报告应当包括的内容。在《中国人民共和国内河交通事故调查报告》和《海上交通安全事故调查处理条例》中，分别规定相应的海事管理机构组织的相关人员在结束事故调查、取证结束后，该海事管理机构应当编写《内河交通事故调查报告》和《海上交通事故报告书》，以及规定了报告书应包括的内容。事故报告的具体应该包括以下几个部分的内容。事件的基本情况，包括事故中水上飞机和船舶的设备、装载、建造改装等情况，包括事故所涉及的双方经营人或公司的情况、天气情况、航道水文等情况；事故的基本经过，包括事故的发生经过、人员伤亡情况、事故信息报告情况等，包括事故发生的原因、对相关人员及单位的处理建议；防止类似事故发生的措施建议等。

4.1.6 责任认定

在找出导致事故发生的原因之后，相关的海事部门根据水上飞机与船舶碰撞的事故报告需要界定事故的性质，即事故是责任事故还是非责任事故，判断的方法是在调查事故发生的原因的过程中，根据取证的内容和调查事故原因时所做的记录，分别判断事故的双方当事人，在事故发生之间采取的行动或是无所作为是否违反了相应的法律、法规或规章或是存在过失，以及当事人的违章行为或是过失行为与最终导致事故发生之间的因果关系。在此基础上，确认双方当时人各自在事故中应当承担的责任的大小，存在以下几种情况：由一方承担事故的全部责任，或是双方当事人各自承担事故责任的一半，或是一方承担主要责任一方承担次要责任。

4.2 水上飞机碰撞事故的处理

4.2.1 司法管辖权的确定

本文讨论的是调查和处理发生在我国管辖水域内的水上飞机碰撞事故，水上飞机与商船碰撞根据是否有涉外因素的介入可以分为两种情形：（1）水上飞机与本国的商船碰撞；（2）水上飞机与他国商船的碰撞。