摘 要

随着我国政治民主化进程的逐步发展，公民参与已经逐渐成为现代政府提高行政效率不可或缺的一部分，我国公民参与社会事务的领域越来越广、参与的程度越来越深， 公民参与行政问责事务符合民主社会的潮流，也符合公民意识觉醒的趋势。2003年开始，中国行政问责体制在实践中发展和变化，但这一过程中仍存在不少问题。论文主要通过个案研究了我国目前公民参与行政问责的情况，分析其原因主要是公民作为行政问责的主体但主体地位并未被明显表现出来，且公民在行政问责过程中没有没有足够的参与意识以及没有配套需要的参与能力，针对这些问题，从社会、制度的等客观方面以及公民的参与意识和能力两个主观方面分析出现这些困境的原因，从政府和公民两个角度提出了走出我国行政问责中公民参与缺失的解决方案。

关键词：行政问责；公民参与；行政异体问责

Abstract

With the gradual development of China’s political democratization process, citizen participation has gradually become an integral part of modern government’s efforts to improve administrative efficiency. Citizens’ participation in social affairs has become increasingly widespread and the degree of participation has become deeper and deeper. Citizen participation in the administration Accountability is in line with the trend of democratic society and is also in line with the trend of awakening of civic awareness. Since 2003, China’s administrative accountability system has developed and changed in practice, but there are still many problems in this process. The dissertation mainly studies cases of citizens participating in administrative accountability in China through case studies. The main reason is that citizens are the subject of administrative accountability, but the status of the subject is not clearly manifested. Citizens are not insufficient in the process of administrative accountability. Participating in the awareness and the ability to participate without supporting needs, these issues are analyzed from the subjective perspectives of society, institutions, and the citizens’ sense of participation and ability. The causes of these dilemmas are analyzed. The Solution to the Absence of Citizen Participation in Administrative Accountability in China .

Key Words：citizen participation；administrative accountability；administrative accountability allograft

目 录

第一章 绪论 1

1 研究背景及意义 1

1.1研究背景 1

1.2 研究意义 1

2 国内外研究情况 2

2.1 国外研究情况 2

2.2 国内研究情况 2

3研究内容和方法 3

3.1研究内容 3

3.2研究方法 4

第二章 公民参与行政问责的概念及意义 5

1 公民参与行政问责的概念 5

2 公民参与行政问责的意义 7

第三章 行政问责中公民参与的现状及原因 8

1 我国行政问责制度性条例的发展 8

2 公民参与行政问责的具体案例 8

3  行政问责中公民主体地位缺失的原因 11

3.1公民参与行政问责的客观原因 11

3.2 公民参与行政问责的主观原因 12

第四章 如何走出我国公民参与行政问责的困境 14

1  政府角度 14

2  公民角度 14

第五章 总结 16

致 谢 17

参考文献 18

附 录 19

第一章 绪论

1 研究背景及意义

1.1研究背景

自2003年“非典”之后，我国政府加大了对失职官员的问责，在高管的引咎辞职和罢免的问责结果下，引发了一系列的问责风暴和连锁反应。除了有原卫生部长和原北京市市长的罢免，还有之后因“三鹿奶粉”引起的对重大食品安全问题的关注，以及一些没有形成社会典型行政问责案例但同样严肃的问责行动罢免了一些高级行政官员。行政问责也在不断严格问责的过程中不断地完善和发展，从个案的出现到制度化的形成经历了十五年的发展。公民参与政府问责作为异体问责的一部分，更好的丰富了之前以同体问责为主的行政问责，更好地监督了政府及权力的代理人。在我国政府提出建立服务型政府和责任型政府的大背景下，行政问责在理论和实践上也在不断深入，公民参与政府问责不仅是行政问责的组成部分，更是实现便民政府、服务型政府不可绕过的必经之路。回顾目前的公民参与行政问责的情况，可以感受到公民作为权力的委托方并未完全发挥作用，也就是说行政问责并非没有可以完善之处。具体问题可以归纳为问责方式不够具体、问责制度不够完善和问责途径不够通畅。通过研究个案和分析目前的地方行政问责情况，有助于深化行政体制改革和构建服务型和责任型政府。

1.2 研究意义

深化行政管理体制改革的重要目标之一是建设人民满意的政府，政府与人民之间的良性互动有利于提高人民对于政府的满意度和信任度。这要求人民清楚政府决策的出台和执行以便于监督，政府也需要及时回应人民的合理需求并满足。目前我国行政问责体制有了进一步的发展，从个案到常态，相比于早期政府的临时应变和手忙脚乱，现在政府的行政问责事件处理更加及时和专业。但在这个发展和进步的过程中，还是一个需要不断调整和反思的阶段。完善公民参与行政问责制，有利于促进公民社会发展、提升政府公共服务能力和健全相关规章制度。这在行政管理领域有一定的现实和理论意义。

2 国内外研究情况

2.1 国外研究情况

问责制发源于英国，是民主政治的体现，也是责任制政府原则的体现。美国学者Jay M·Shafritz提出了行政问责的概念，“行政问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答……问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式。”^[1]行政问责目前有了一套完整的运行机制，用于对授权的代理方进行有效制约，用于维持社会的稳定和谐。而美国著名行政学者特里·库拍^[2]把公共行政人员的客观责任分为三层关系对上级负责,对民选官员负责和对公民负责。而帕特曼在《参与民主共和理论》中，详细界定了“参与”和“民主”，并强调公民的直接参与对民主的重要意义，主要是体现在公民直接参与民主有利于改善民主质量，培养出参与性公民以及提升政治效能感。^[3]相对来说，西方国家的行政问责发展较早，理论和制度业已完善。西方国家主要法律中明确规定了政府的责任，并且明确界定了在行政问责中，政府接受问责的内容以及公民的问责权利，各种条文清晰的问责法规督促政府官员接受问责，公民问责意识清晰，从政府到公民双方的问责关系比较融洽。行政问责制符合西方国家大多数的代议制的特征，融合较为顺利，成熟的行政问责政治文化和氛围等等，西方国家的行政问责研究已经比较成熟，目前主要是在完善阶段，以及提高问责效率及公开程度，对于我国的行政问责制理论制度构建和实施有借鉴作用。

2.2 国内研究情况

2003年的“非典事件”催生了我国的行政问责制度，这次风暴之后，行政问责作为我国政治体制改革创新的重要方面，推动了我国的政治民主化进程。在这15年的发展和研究中，不少学者将行政问责制度的内涵和外延进行定义，包括行政问责的主体、对象、内容和运作方式等；王学军在《论我国政府问责制之现实困境以及出路》中从不同学科角度对行政问责进行理论上的支撑说明，大部分研究行政问责制的学者将重点放在目前我国行政问责制上的困境以及寻求出路；还有一部分学者会对异体问责在行政问责中的缺位进行探讨和研究，思考原因并提出解决方案。

如汪伟全在《公民参与：推进行政问责制的重要途径》中认为当前行政问责制公民参与存在的问题是公民问责文化滞后、公民合法权利难以保障和公民问责的渠道匮乏；因此解决办法是塑造良好的问责文化、保障问责主体的权益和健全问责体系^[4]他主要从三个角度关注了异体问责存在的问题，分别是文化环境、公民权利和问责渠道；张婷在《行政问责中的公民参与研究》中从公民参与的主动性、合法性、有效性和积极性四个维度分析了当前我国的异体问责困境，并借鉴美国公民的行政问责经验，提出了三个建议^[5]；张高英提出了应明确公民参与行政问责的主体地位和保障公民参与行政问责的能力，保障公民的人身安全和保持公民参与行政问责的热情，以确保公民参与在行政问责中的实现。^[6]还有学者认为绩效评估是对政府问责的一种工具。从绩效评估的角度思考提高行政问责中的公民参与能力。如包国宪等人认为在在参与主体、公民诉求、治理环境都比较复杂和多元的中国社会情景之下，更好的绩效领导途径有助于整合群体智慧和引导公民有序和有效参与行政问责。^[7]而赵晓军则建构一个公民参与政府绩效评估的过程模型，使公民更加全面地了解、监督和促进政府的绩效。 ^[8]

整体来说，我国学者从多个角度关注公民在行政问责中的参与，如公民参与行政问责的重要性、必要性和意义，因目前我国公民参与行政问责的法规制定和实践均未成熟，大部分的学者在研究中指出行政问责中公民参与存在的问题并做出深入分析这种缺失的原因及对策。本文也在丰富的前人研究的启发下，综合这些方面而初步分析目前我国行政问责中公民参与的现状、原因和对策。

3研究内容和方法

3.1研究内容

行政问责在政治领域从被广泛关注到广泛运用，以及在服务型政府和责任型政府的建设背景下，它在制度和实践上的完善有重要意义。本次研究主要关注目前我国的地方政府在异体问责上的情况以及问题，并为进一步完善提供参考。

第一章为绪论，主要介绍研究的意义及目的，国内外文献的的综述、研究内容和本文所采用的研究方法进行概括阐述。

第二章对行政问责以及异体问责进行概念的界定和解释。主要介绍了异体问责的主体、异体问责的客体以及异体问责的对象，介绍了公民参与行政问责的意义。

第三章主要是介绍我国目前的公民参与行政问责制发展的情况，通过分析近年的异体问责的典型案例，研究观察公民参与行政问责的现状，从客观和主观两个角度研究公民参与行政问责程度较低的原因。客观困境主要是指目前的体制和法规上阻碍公民参与行政问责制发展的原因，主观困境是指公民作为异体问责的主体却没有发挥足够作用的原因。

第四章是在分析目前的异体问责的现状以及公民的态度和能力的基础上，着力于从制度的完善和公民参与这两个维度上分析如何深化行政体制改革和构建和谐社会。

3.2研究方法

为了更好地阐述观点和增强研究的专业性，本次研究采用了以下几种方法：

文献研究法：通过查阅指导老师推荐的相关文献以及搜索行政管理相关理论，通过对纸质刊物、专业书刊、期刊数据库的文献阅读，以及地方关于行政问责条例的学习，了解和掌握了目前我国各地公民参与行政问责的现状。

案例研究：调查和分析我国近年来的行政问责的法规和文件发展情况，具体分析近年有代表性的行政治庸案例，通过具体案例思考如何在实践层面上增强公民参与行政问责的程度。

第二章 公民参与行政问责的概念及意义

1 公民参与行政问责的概念

政府的权力并非来自其本身的含义或是国家机构的设置，而是来自于公民的授予。有多种方式防止由少数人掌握的权力被滥用和导致的腐败，行政问责作为政治问责的一个重要部分，在对权力的代理方进行监督和责任追究过程中有重要作用。一般而言，谈到“问责”，人们更倾向于理解为同体问责，即由上级政府及负责人对所属的下级政府及负责人的失职行为，进行内部监督和责任追究的制度。同体问责在执行方式、时间和金钱的耗费上有很大的优势，而另一方面，同体问责也有许多弊端：易妨碍问责制的正常实施，如彼此相熟而息事宁人；害怕部门利益冲突而不闻不问怀着“遮羞”的心理而不愿问责。^[9]

我国面对越来越复杂的国内外的政治和社会形势，加快对政治体制的改革的重要性日益增加。行政体制改革也在不断摸索中前进，我国行政管理体制改革的目标是保持党和国家的活力,克服官僚主义,提高工作效率,扩大民主,调动基层和工人、农民、知识分子的积极性,也就是说要通过行政体制改革,进一步解放和发展生产力,不断满足人民群众日益增长的公共需求。其中人民群众日益增长的公共需求的重要方面便是公民参与行政问责，公民参与行政问责更是公民权力的本源性要求。

在2003年“非典”事件后，人们首次开始大规模的对政府行政效果感到不满，因同体问责这一单一的问责方式很难实现多个方面的问责效果。越来越多的学者关注到了异体问责的重要性以及目前在我国行政问责过程中的缺位。从异体问责参与方的维度可以从异体问责的主体、客体和内容三个方面对异体问责进行内涵上的阐释。

1、异体问责的主体

异体问责的主体包括人大代表、新闻媒体、立法机关、民主政党和公民。人大代表作为国家权力机关的组成人员，而全国人民代表大会作为立法机关，对政府的监督是理所当然的最为直接和彻底，但通常来说，人大代表本身并不能直接的对政府及工作人员进行监督，而全国人民代表大会也是通过立法监督，这两者的监督能力较好但缺乏一定的及时性，而且通常是在危机事件后的应急监督。新闻媒体通过曝光腐败或社会事件，引起民众的关注和对政府不作为的控诉，对社会公共舆论的巨大影响力使政府官员更加谨慎地对待权力的使用，民主党派作为参政党，参与国家事务的管理，有权利对政府行政过程和结果进行问责，同时，民主党派成员通常有高学历、高能力的特点，在行政问责中也会有更理性和深度的参与方式。

而《宪法》第2条：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第41条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，从宪法层面上确定了公民是异体问责的主体，可以依法行使问责监督权。

2、异体问责的客体

异体问责的客体是行政问责的对象，也就是公民权力的代理方——政府机构及工作人员。

3、异体问责的内容

异体问责的内容主要是针对问责对象的职责范围而言的，根据王学军在《论我国政府问责制的现状困境及出路》中论述的，涵盖范围包括（1）政治责任，即公职人员的行为及决策应符合我国国民的公共利益，若有损公共利益，则不论是否违反法律，都应追究其政治责任；（2）行政责任，即“当代政府及其构成主体行政官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律和行政法规所承担的责任”；（3）道德责任，公职人员在工作过程中对“应作为”和“不为非”的认识，对轻微违法和官僚主义的自省；（4）一般法律责任，包括政府的诉讼责任、对遭到违法行政行为侵害者的赔偿责任、官员贿赂和滥用职权等触法责任；（5）违宪责任，是公职人员在的行政行为和言论中有违背宪法原则、精神和具体内容的责任。^[10]

综合来说，异体问责和同体问责结合起来的行政问责制，实质上是对政府机构及工作人员的一切公职行为进行追究和问责，将赋予其的公共权力和责任结合起来，使公共权力的行使得到制约和监督，树立公职人员的法制和责任意识，提高为人民服务的工作宗旨和对人民负责的基本原则意识的制度。

2 公民参与行政问责的意义

如前文所述，公民作为国家权力的主人，将权力委托给政府，有必要对权力的行使进行监督。并且，在国家提出构建和谐社会的要求下离不开公民的参与。

从行政管理的角度来看，现代民主行政发展的趋势便是公民参与，亨廷顿认为公众参与的程度和规模是衡量政治现代化的一个重要尺度。更民主化和科学化的公民参与行政问责有利于我国政治民主现代化的实现，也是我国政治体制改革的基本要求所在。

新公共行政理论认为，公民参与行政管理不仅是传统意义上的政治参与，如政治投票和政治选举，更应该是公民广泛地参与到国家行政和公共事业领域。公民作为主动地参与主体强势地关注公共利益的落实，而非被动地接受政府提供的现状。公民参与对地方政府官员的考核是公民参与行政问责的一个方面，刘正妙和刘晓玲认为公民有序参与地方政府领导干部政考评有利于培育国家治理现代化所需的理性公民，在对政府机关及工作人员进行监督和问责的过程中，公民也在关注和学习国家治理的基础政治知识，在考评过程中逐渐学习正确的参与方式，对国家和个人的关系有更全面的了解和学习；养成国家治理现代化所需的善治政府，公民对政府机关及工作人员的考评结果可以直观的反映出委托-代理关系，降低了委托-代理关系中双方信息的不对称造成的问题，考评结果会对考评对象起到鼓励或者警示的作用，对之后的政府行政工作起到促进和监督作用；和健全国家治理现代化所需的规章制度，通过规章制度明确参与公民、领导干部和政府的权利及责任，并将他们之间的互动博弈纳入到法制范围，在制度化的轨道上实现协作共赢。^[11]肖俊奇则认为借助 “民评官 ”等公众参与政府官员的考核这样的方式来实现控制官僚的意图，有助于了解社情民意并且提高政府的行政效率，但实质上官僚领导层的意图是借助民意加强对下属官僚的政治控制。^[12]

第三章 行政问责中公民参与的现状及原因

1 我国行政问责制度性条例的发展

在2003年的“非典”事件爆发后，我国政府加大了对失职官员的问责，在高管的引咎辞职和罢免的问责结果下，引发了一系列的问责风暴和连锁反应。各地政府相继出台了相应的行政问责法规条例，长沙市在2003年7月15日便出台了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，被视为国内首个出台的政府问责办法，规定了8种应追究问责的情形和条件。之后各地问责办法相继出台，《天津市人民政府行政责任问责制暂行办法》（2004年）、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》（2004年）、《海南省行政首长问责暂行规定》（2005年）、《成都市行政首长问责暂行办法》（2005年）、《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》（2005年）、《深圳市党政领导干部问责暂行规定》（2009年）、《河北省机关工作人员违反“十个严禁”问责暂行办法》（2009年）等，广西、甘肃等多个地方政府也出台了问责规定。^[15]

从2003年开始，各地就在行政问责改革中做出初步尝试，也取得了制度化的阶段性成果。但仔细看这些规章条例，其实并非没有问题存在，例如这些文件多为暂行办法或者试行规定，可以体现出这些行政问责的规定性文件的临时性和不完善性；而出台更新的行政问责相关文件也并未在政府门户网站上公开，可以反映这些文件实际上在法律地位的低下，民众在参与行政问责过程中难免缺乏使用体验；仔细阅读各条例发现内容存在偏笼统，在实际操作中不易实施，程序较为繁琐和周期较长的问题。

2 公民参与行政问责的具体案例

在对地方政府的行政问责关键词搜索之后，发现呈现的资料大部分集中为以纪委牵头的问责，很少有以公民为主导的问责案例，除了能形成全国性社会热点的事件，如之前影响重大的2008年三鹿奶粉事件，原国家质检总局局长李长江引咎辞职；2012年的“表哥”陕西省安监局长杨达才被免职并判刑，2015年8月的天津滨海新区爆炸事故后，天津市交通运输委员会主任武岱被免职并被判刑；同年12月上海外滩踩踏事件后上海市委委员，黄浦区区委书记周伟被撤销党内职务，黄浦区区委副书记、区长彭崧被撤销党内职务和行政职务。这类因媒体的大肆报导和民众情绪剧烈推动了国家层面的关注和持续调查。毕竟能引起高层注意的还是少数。但其他问责事件没有足够的热点也就常常而终，通常在事件爆发之后，引起了一阵社会波动，但在波动逐渐减退的过程中，公众注意力逐渐减弱，事件的处理也是逐渐拖缓直至没有回应。传统的中国官场办事风格便是如此，多年的“官官相护”、“大事化小，小事化了”的习俗沿袭下来，大部分在位者想着多一事不如少一事，把很多的社会事件拖到仿佛没有发生过。