论文总字数：11446字

摘 要

我国文化广播事业发展繁荣，文化广播行政执法需要公众的参与予以监督。目前，文化广播行政执法公众参与“不温不火”，我国文化广播行政执法公众参与机制薄弱且亟待完善。鉴于此，为了保障该领域的公众参与权，本文在对我国文化广播行政执法的现状和对公众参与机制考察的基础上，就我国现行文化广播行政执法中的公众参与机制中存在的漏洞及问题提出现实建议。

关键词：文化广播；公众参与；机制保障

Public participation in the administrative law enforcement of 

Cultural Broadcasting

Abstract:The development and prosperity of China"s cultural broadcasting industry, the administrative law enforcement of cultural broadcasting needs the public participation to supervise. At present, the public participation in the administrative law enforcement of culture broadcasting is "tepid", and the public participation mechanism of Chinese culture broadcasting administrative law enforcement is weak and needs to be perfected. In view of this, in order to ensure the public participation in this field, based on our country"s cultural radio and the present situation of the administrative law enforcement and the study on the basis of public participation mechanism, the current culture broadcasting the public participation mechanism in the administrative law enforcement loopholes and problems that exist in the realistic Suggestions are put forward.

key Words:Cultural broadcasting；public participation；institutional guarantee

一、文广行政执法公众参与制度的价值

公众参与国家治理的历史并不长，随着公众参与模式被更广泛地关注，各地区根据其社会生活发展中遇到的诸多瓶颈，探索这种新的公众参与模式的主动性提高，进而将公众参与融入到更多领域中。其实，在宪法中较早就有了公众参与的影子。王锡锌教授认为，公众参与是“在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。”^[1]在现如今更加法制化的社会，其核心是依法行政，而要依法从而在执法的过程中，行政执法更应保障公众参与执法的全过程，让公民看到执法更多“民主化”、“人情味儿”的一面，这样也能减轻公众在心理上的抵触情绪，使公众乐于接受最终的结果。

（一）横向价值

所谓横向价值是指文化广播行政执法（以下，简称文广行政执法）中的公众参与与其他领域的公众参与之间在实际生活中相互影响、相互借鉴所产生的新的价值。从文广行政执法横向而言，公众参与在舆论监督方面可以发挥更大的价值作用，有了公众的力量，无疑是给新闻媒体的监督助力，借助公众的力量，能对执法人员带来更直接的威慑力，从而让执法过程取得较理想的监督效果。公众可以借助各种形式，更灵活地参与文广行政执法过程，无论对涉及自己切身利益还是出于一种潜在的责任感，公众都可以发声。这种公众与执法队伍的“互动”正是满足公众知情权、表达权、参与权和监督权的极大体现，也这正是处在社会转型期的新时代公民的一种民主诉求。^[1]

文广行政执法不仅需要公众参与其中去监督，此外，更需要公众树立起传播者的身份，在参与执法过程的同时，在为文广事业支起一片优化发展的天空的同时，发挥公众参与在其他领域的独特作用。文广行政执法的公众参与最新颖的价值在于拉近了执法人员、社会以及公众三者之间的距离。一方面，执法人员可以了解在该领域公众的真实想法和要求，另一方面，公众对文广行政执法工作的认同感得到增强，文广行政执法公众参与使得执法人员在相关法律的硬性要求下严格落实，因而执法过程趋于更加科学性和合理性。同样，公众参与文广行政执法也有利于该领域执法环境、执法理念、执法标准、执法水平的改善，在潜移默化中也在规范着其他领域的公众参与模式。^[2]

（二）纵向价值

所谓纵向价值是指文广行政执法中的公众参与自下而上地带给公众到执法人员再到领导层的影响价值。从文广行政执法纵向而言，公众参与到文广行政执法中来，可以将实际文化广播的需求和现状反映给决策者，同样在执法过程中，将相关情况反映给执法队伍的领导层，甚至是更高层，从而使得文广行政执法的管理系统在根本上得到改善。其次，受到执法人员正当执法规范的约束，有利于公众文化管理意识的普遍提高，从而推进文化广播事业的发展。公众参与文广行政执法的意识是相互联系、相互促进的，一方面公众通过实际参与对文广执法的监督，不断地提高公众的监督意识，而这种监督意识的提高又促进更多的公众参与到文化广播的间接管理中，从而推动文化广播事业的发展。最后，有助于公众维护自己的合法权益。公民通过公众参与制度参与文广行政执法，了解了相关的法律法规，知晓自己文化权利中享有的权利和承担的义务，提高自己的法律意识，激发公众参与文广执法监督的主动性与积极性。公民在其合法的文化权利受到侵害时，自然能够采取最有效的方法来维护自己的权益。可以想象，如果公众参与得到良好的遵循，得到的将会是文广行政执法链的有条不紊。

无论是横向价值还是纵向价值，都可以期待着公众参与将会在不同领域发挥着不可替代的潜在作用。

二、文广行政执法落实公众参与的现状

目前，我国文广行政执法公众参与存在的一个突出的问题就是对公众参与制度落实的形式化。执法机关并没有将公众参与制度真正地落实，仅仅是按照自己的想法，只是形式上提供公众参与信息，执法人员素质不高、执法队伍的不健全，使得执法人员面对公众的建议、举报、投诉，更多的是敷衍与搪塞，或者不是按照公众的意愿来提供解决方法，公众眼中参与执法有名无实。^[2]这一问题折射出的是文广行政执法过程中公众参与形式化。文广行政执法公众参与形式化的现状根源主要源于立法与执法的形式化。

（一）立法形式化

我国在公众参与的立法方面已经做出了相关规定，然而不同位阶的法律法规规章对公众参与的规定过于零散，立法对公众参与往往无力起到相应的作用，立法显得空洞而形式化。

宪法层面

《宪法》第二十七条规定，对于人民的意见和建议，国家机关以及其工作人员要倾听，接受人民的监督。第三十五条在规定公民的基本权利中提到公民具有言论自由，这就意味着公民可以在相关事项上面可以发声，表达看法。第四十一条还规定公民对国家机关及工作人员可以提出批评、建议、申诉、控告、检举，这也是一种赋予公众参与权的表现，但是公众如何行使这些权利，并没有具体的立法规定，使得这些权利实际缺乏具体的途径可依。

（2）法律层面

《行政许可法》第四十六条规定，法律实施行政许可应当听证的事项，或者需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证，这样就出现了听证这种公众参与方式。第四十七条规定，行政机关在对直接涉及申请人与他人之间重大利益关系作出行政许可决定前，赋予申请人、利害关系人申请听证的权利。行政许可法的听证制度在一定程度上改善了公众参与形式化的问题，公众参与有途径可依，但是这种途径需要更加严密的立法程序去丰富其内部系统化。《环境保护法》第五十三条规定了公民具有获取环境信、参与监督环境保护的权利，有关主管部门应当定期发布环境状况公报以及其他相关信息。《文物保护法》第三十二条规定任何个人发现文物应当保护现场，将公众参与责任化并扩大到任何个人，也是一种要求公众参与的表现。相关领域法律多多少少对公众参与都作出了浅显的规定，但是文广行政执法领域的公众参与仍有疏漏，缺少具体化的法律规定。

（3）行政法规层面

《出版管理行政处罚管理办法》第三十一条规定，新闻出版行政机关作出行政处罚决定之前，有关的调查取证部门应当告知当事人有申请听证的权利，也就是听证制度在具体领域的体现。《文化市场综合行政执法管理办法》第二十七条同样规定了对处罚决定的听证程序，并且在第二十八条做出了较详细的程序规定，另外其三十条在对执法人员的责任追究的具体情形上也间接体现了需要公众的参与。《文化市场管理条例》第十三条在经营和管理规则方面规定，公民参与文化经营活动的要求，却没有规定具体的程序。可以看出，行政法规关注到了公众参与，但是规定还不够全面，程序上的规定也缺乏，就文广行政执法中的公众参与并没有得到具体规定的体现，在很多方面也避免不了形式化的漏洞。

地方政府规章层面

《江苏省公共文化服务促进条例》第十条规定政府应当根据当地公众文化需求，丰富公共文化服务内容，增加公共文化服务总量，提高公共文化服务质量。第十一条还规定政府应当根据公众文化需求，制定并定期公布基本公共文化服务计划和服务目录，免费提供基本公共文化服务项目。所以从地方行政程序条例来看，仍是从以文化市场作为大环境作出相应的规定，在文广行政执法公众参与缺乏立法与程序的规定。

总体而言，立法只是在大体上对公众参与作出的规定，大多显得过于空洞，并没有将公众参与立法真正地落实到具体的程序上，只有程序上的完善才能减少公众参与的形式化。公众参与的形成与实践必须有深厚的理论基础作为支撑，否则，即使规定了公众参与制度也可能只是一纸空文产生变形。^[3]但是，从现有涉及公众参与的法律法规来看，公众参与只是大体的一种规范，告知公众有公众参与权，但是关于公众参与的具体流程及措施保障却是一大漏洞，对公众参与权利的侵犯没有切实的法律法规规章保护。

然而，认识到公众参与形式化的同时不能以偏概全，为了保护公众的相关权益，公众参与在一些重大领域还是存在实质参与的情形，但是这种实质参与仍需尽善尽美，实质参与虽然得到程序上的保障，但是公众诉权并不能轻易实现，公众参与诉权要想得到实现的要求往往很高，诉权得不到保障使得公众参与仍然不到位。现如今对公众参与的行政诉权少有研究，笔者认为，立法层面将公众参与法律法规细化还不够，未来在公众参与行政诉权领域应该得到更多学者的深入研究和探讨，使公众参与由理论转向实质。

（二）执法形式化

立法的形式化决定了执法的难于保障，立法起不到该有的指引作用，在实际运用起来，只能是一盘散沙，立法空洞因而导致执法的形式化。

就近日，北京市文化市场行政执法总队曝光的“黑广播”播放医药广告事件、在网络平台设立网点销售非法出版物、首次破获盗版网络电子出版物侵权案等几起典型案件^[3]来看，执法人员进行行政处罚，甚至对影响较大的案件进行进一步的技术监听监测、侦查工作的同时，不应该仅仅吸纳专家，而是应该让公众参与，避免执法的“官僚化”。然而，生活中的大量案件折射出的现象是文广行政执法人员在执法过程中仅仅是按照自己的想法，只是形式上提供公众参与信息，文广行政执法人员的参差不齐、执法人员素质低下、执法队伍的不健全，使得执法人员面对公众的建议、举报、投诉，更多的是敷衍与搪塞，或者不是按照公众的意愿来提供解决方法，公众眼中参与执法有名无实。这一问题折射出的是文广行政执法过程中公众参与司法的形式化。

这种形式化的最大根源不仅在于追究不落实公众参与制度责任的法律缺失，也在于执法人人员的职业责任感缺失，影响了整个执法管理层的执法风气。不仅仅在文广行政执法领域，在很多其他领域同样存在类似的风气，在面对文化广播领域的违法行为，执法人员更多的是利用处罚草草了事，而不能从根本上纠正制止不法行为，找出不法根源，那么文化广播领域违法现象就会屡见不鲜，尤其是私营文化广播企业，往往依靠强大的经济实力，藐视法律制度，再加上执法人员形式化的执法，以罚款处罚往往起不了作用，更有甚者，如果执法者与其沆瀣一气，只会助长不法企业的嚣张气焰，各个领域都会避免不了这样的“大老虎”的出现。可见，执法机关执法的形式化越严重，公众参与形式化就越多，公众参与的意愿就会被遏制，最终导致出现法律与政策的虚设，公众参与制度被搁置、止步不前的局面。

三、文广行政执法公众参与立法与执法中存在的问题考察

文广行政执法中的导致公众参与在立法、执法形式化问题上的因素是多样的，需要从不同方面深入考察。

（一）公众参与的方式单一

公众参与文广行政执法的方式多种多样，依据不同的标准可以产生不同的分类，各种不同的参与方式均有其利弊。

第一，以个体方式参与和以团体方式参与。文广行政执法中，当公众的利益受到侵害时，公众个人大多选择忍气吞声，个人的利益难以实现。在公众参与实践中，以个体方式参与的效果远不如以团体的方式参与，因为个体的影响力有限，自身的参与能力薄弱。但是，共同利益的人在执法人员面前往往更有话语权，此时执法机关很难搪塞敷衍。在一项行政执法参与中，个人有了团体做支撑，一方面可以监督执法过程，另一方面也可以让社会影响较大的事件得到应有的关注，起到类似事件的社会规范作用。在强大的执法机关面前，没有团体的个人只能“人微言轻”，执法机关可能根本注意不到你的声音。

第二，直接参与和间接参与。公众在参与执法的过程中，执法机关为了减少自身的工作，提出无法律依据的的要求，避免不必要的麻烦，就是为了限制公众参与，阻碍有关利益关系人参与进去。执法行为与当事人的利益息息相关，当事人应该参与到行政执法中，只要没有法律明确规定只能公众自己直接行使，在委托他人行使没有影响时，应赋予公众直接或者间接参与的选择权，来增加公众参与的灵活性。直接参与是公众积极参与的最直接的表现，然而，在这种情形下，也不能忽视间接参与给公众带来的影响，间接参与在一定程度上恰能扩大公众参与的影响力。

第三，书面参与和口头参与。如今公众参与的范围更加广泛，对公众参与的呼声越来越高，意味着更多的人应该投身到公众参与民主决策中，然而，在执法过程中，存在着不少公众参与繁琐复杂的地方，书面的公众参与对基本群众来说是一件难事，写不出、道不明、咨询贵，在一定程度上打击了公众参与的热情，所以执法人员在允许公众参与的同时要尽可能简化公众参与的方式。

（二）公众参与的范围狭窄

目前，文广行政执法公众参与的范围及其狭窄，这对保证公众的参与权以此来监督执法过程和维护自身的合法权益十分不利，扩大公众参与的范围是势之所趋。但是，这并不意味着公众参与的范围可以毫无节制地扩大。^[4]明确公众能够参与行政执法的行政行为，对参与功能的发挥和执法效率的体现具有十分重要的意义。此外明确公众需要和不需要参与的地方，公众参与不需要的地方，避免增加额外的程序成本。

信息公开是文广行政执法公众参与的一大范围。在文广行政执法中对于涉及到公众权利义务的信息资料，除应予以保密以外执法机构应依法向社会公开。^[5]作为行政机关的法定义务，如果不被履行，公众就不能了解文广行政执法过程所执法的事项、情况，公众就不可能及时地得到动态的消息，公众参与的意义就被破坏，对执法过程和结果的监督就会滞后，公众就会陷入难以预料相关事项进度，权益得不到维护的恶性循环中。^[6]因此，在执法过程中，执法人员应该主动将执法过程的相关事项及时公布于众，给予公众质疑与发声的机会。执法机关对执法过程信息公开的广度与深度与公众参与的广度和深度紧密相关，执法人员的信息公开能否落到实处，更决定着公民的知情权能否得以实现，当然，执法机关在信息公开的同时，并不能彻底保证公众参与的落实，信息公开要及时，也要真实的同时也可能存在着一些问题，面对公众信息公开的进一步申请遭拒，我们也可以模仿国外相关国家的做法，建立信息公开救济渠道，让信息公开申请权益得不到实现的公众有渠道为自己救济。^[7]

听证是文广行政执法公众参与的另一大范围。这一制度的意义在于使公众在一定程度上集中发表意见，当执法人员在文广行政执法中做出不利于公众的决定之前，应当听取公众的意见，它是公众中的具体相对人参与行政程序的重要形式，是行政民主与行政公正的具体体现。^[8]在听证过程中必要时采纳专业人员作出评断，可以更好地防止执法机关的独断，保障公众的权益。我国已经在很多部门法中对听证制度做了零散的规定，但相关规定很不完善，出现诸多问题，比如听证程序的适用范围有限、听证程序所规定的社会公众参与的权利有限、听证程序的时间过长等，进而导致社会公众参与听证的结果形式化，不能真正起到公众监督和保障公众权利的作用。^[4]

公众参与不应该仅限于这些范围，而是应该在更大的范围落实公众参与，保障公众权益。

（三）公众参与的程度不够

在文广行政执法过程中，除了形式参与，公众参与更多表现出来的是不参与，不参与既是公众不能参与，也有公众不愿参与，公众参与的热情往往被执法机关打击，越来越多的人不愿浪费时间与精力去参与执法监督，公众参与制度要想真正的完善，首先要保障的就是公众参与能够实现实质参与。^[9]

公众参与一开始大都是浅尝辄止，一旦遇到阻力，除非是关乎其重大利益，公众往往在对待公众参与态度过于消极，更没有意愿与执法人员对抗。无论是正当的执法行为还是不正当的执法行为，都应该向公众打开参与的大门，执法机关不能用“不关你事”、“执法不容质疑”来抵触公众的参与，只有执法人员先改变自身的态度，公众才更愿意参与进去，公众参与的程度才会提高。为了更好地保障执法过程中的公众参与，可以增加公众在事后的诉讼渠道，增强公众参与未果事项的可诉性。

公众参与之所以难以发挥应有的效果，一方面，不仅在于客观上突出表现在公众参与的时间和阶段的滞后性、参与方式形式化、参与过程缺乏信息公开、参与结果缺乏有效反馈等，另一方面，公众作为参与主体，究其原因有三：其一，主体理念的偏差。公众多关注切身利益，文化广播逐渐成为生活中必不可少的一部分，相信公众对文化广播的不足会更愿意谏言献策；其二：公众参与环节造假。不当利益的驱使，公众参与情况有时起到的只是反作用，管理的问题根源往往被掩盖，致使问题不能及时得到有效地解决；其三：公众参与氛围不浓。公众参与已经成为社会经济文化等各领域的一项主流，各领域的公众参与在一定程度上影响着其他领域，所以，文广行政执法的公众参与需要其他领域公众参与氛围的积极调动。

（四）公众参与的效率较低

行政执法过程需要民主，但是也不能忽视兼顾效率，不限制公众参与并不代表对社会所有主体开放，反而会影响执法机关的处理效率，最终影响相关主体的整体利益。所以，在文广行政执法中有必要设立一个标准对公众参与主体进行最起码的限制，以保证文广行政执法公众参与的效率。

从行政过程的视角来看，公众参与文广行政执法需求的“公开”也应当是“过程的公开”。这也就是说，信息公开不应仅仅局限在特定的层面上，而是应贯穿于执法过程，只有全面公开，全过程公开，才能提高公众参与效率。^[10]

四、文广行政执法公众参与机制完善的思考

文广行政执法公众参与机制的完善，一方面要着眼于公众形式参与程序化的完善，另一方面，要着眼于重大领域、重要事项上公众实质参与的诉权保障。^[5]

（一）形式参与的程序化完善

首先，要完善公众参与的方式。文广行政执法中要想保障公众参与，迫切需要开展实质性的多元参与方式，在制度上做好保障的同时，在具体的执法事项面前，执法人员应该展现更高的积极性，放宽公众的直接参与，简便公众的参与理由和参与方式，允许相关利害关系人甚至邀请一定人数的公众，让其参与执法过程，做执法人员的同行者，直接感观执法的第一时间，一方面可以让公众细微了解执法过程中的问题和不足，另一方面，也可以让公众了解文化广播的真实发展现状以及被执法的原因，只有更直观的看到问题，公众才不会盲目地否定执法，公众才能灵活地转换身份，由监督者转变为执法人员的搭档，积极配合执法人员的执法，只有融入公众的参与，打破以往的执法人员说了算的局面，才能维护公众的正当参与权利。

其次，要扩展公众参与的范围。针对文广行政执法公众参与信息的封闭性，要保障公众对执法事由的知情权，做好公众参与的基础。没有信息公开，无疑会造成公众参与偏移方向，很难发挥公众参与的实效。在完善文广管理行政执法公众参与机制的第一步就要做好信息公开，这就需要发挥执法机关的聪明才智，尽可能地丰富拓展新型的信息公开方式，让公众勇于参与。只有信息的公开到位，公众参与的范围才会延伸。因此，能够依照并落实我国《政府信息公开条例》的规定，建立、健全执法政务信息公开制度，扩大公众对执法政务的知情范围和知情度，保障公众的有效参与。^[11]

再者，要深化公众参与的程度。针对文广行政执法中公众参与安全感的缺失，在完善文广行政执法公众参与机制的第二步就要做好公众参与法定程序的完善，健全公众参与的法律保障，充实公众参与实现自身期待效果的自信心，让公众敢于参与。因此，第二步要尽可能地完善程序，搭建一个能够反映公众诉求，促进双方互动的平台，^[12]这就不应该局限于听证会，而是应该创建与听证类似甚至更高功能的听议说方式。

最后，要提高公众参与的效率。针对文广行政执法公众参与监督的事后效应，在完善文广行政执法公众参与机制的第三步就要做好公众意见的及时告知与记录、知晓公众反馈的出发点和原因，执法机关从而在作出相应地整改后及时邀请原参与人的二次监督与反馈，直到相关事项在处理的结果上给公众有期待可能性，能够符合与满足公众的利益需求，让公众善于参与。

（二）实质参与的诉权保障

诉权是基于基础权利并经由请求权这一中介权利得以形成和展开。文广行政执法之公众参与权的诉权保障也不例外。

然而，公众参与权的诉权不是无限制的，是否应该赋予公众参与权的诉权应该取决于相应的公共利益。就文广行政执法机关对相关信息的公开范围、公开方式等事项，由于此处的公众参与和既定的公共利益的距离太过遥远，所以，此类的公众参与无须赋予诉权。^[13]就文广行政执法行为涉及执法决定、执法执行、行政处罚等公众具体公共利益，所以需要形成实质性的公众参与，此类参与应赋予公众诉权的保障。就执法机关事后的不作为，只要涉及公众的利益仍应该赋予必要的诉权，公众参与的诉权的对象应该包括文广行政执法的作为与不作为，也就是当公众参与权受到行政机关的积极侵犯或消极侵犯时，公众可以诉请法院排除妨害或要求行政机关积极保障其权益。

现如今的诉讼程序中更多被纳入的是公民个人的诉权行使，值得广泛关注的公益诉权在实际的诉讼程序中还不能得到充分的行使与保障。在学界对公益诉讼的研究已经很多，但是在实际的诉讼中却步履维艰，诸如备受争议的环境保护公益诉讼，这种诉权的能否得到行使现如今仍要取决于实际中的具体案例及社会影响，公益诉权的行使在一定程度上仍是被限制的。要想保障文广行政执法中的公众参与权，甚至是更广领域中的公众参与权，保障公益诉讼应该作为一个新的切入点和尝试点，建立一个独立的公众参与权保障的公益诉讼类型，如何构建这样的一个公众参与机制需要更多的探索和实例的检验。

五、结语

无论是文广行政执法中的公众参与，还是延伸到其他领域，公众参不应该再只是表现为零散的规定，而是要采取完善的制度设计、规范信息公开、扩大参与主体范围、前置参与时间和阶段，保障公众参与的诉权，从宏观角度上，完善公众参与整体机制，以机制为依托，切实建立起公众参与的堡垒。

参考文献

[1]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].中国法制出版社,2008.

[2]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].中国人民大学出版社,2005.

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