论文总字数：8775字

摘 要

随着社会的发展与进步，旧的计划经济体制过分抑制了人们的思想和行为，已经跟不上时代的步伐，自主管理与创新成为引领我国基层社会发展的重要方向。我国近年来已经在基层社会管理中取得佳绩，通过对居民委员会和业主委员会两大自治组织的研究，分析出我国在管理基层社会中所存在的一些不足和优点。再对管理中存在的缺陷提出一些创新性的建议，为建设和谐社会贡献自己的一份才智与力量。

关键词：自治组织；管理与创新；和谐社会；

Significance of Zhou Enlai"s methods of ideological and political education.

FangLiang

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: With the developmeng of society, old Planned economic system has inhibited People"s thought and behavior too much. It has not keep up with the pace of the times. Independent management and innovation has become an important direction of leading our country grass-roots social development. Our country in recent years have success in the social management at the grass-roots level. By means of the residents committee and the owners" committee autonomous organization research, analyze our country some of the deficiencies in management of grassroots social and benefits. Again to defects existing in the management put forward some innovative Suggestions, contributes an own strength for the construction harmonious society.

Key Words: Self-Organizing;Management＆Innovation;Harmonious Society

近年来，随着我国建设和谐社会建设不断发展，社区自治组织蓬勃发展了起来。但是社区自治组织作为构建和谐社会的一个重要渠道，引起了社会各阶层的广泛关心和钻研。钟嘉洁关注和研究转型中基层社区组织建设，雷洁琼研究社区组织的运行机制等。刘伟红从体制发展的角度分析了贫弱的业主委员会这一新型社区自治组织组织。范明林和匡碧波分析目前社区自治组织建设理念和方法上的欠缺，强调政府不要对社区自治组织建设进行直接的干预，社区自治组织和政府应建立良好的合作关系，建议让专业人员的介入，让社会工作者协会来承担社区建设的具体职能。赵娜和于海东研究认为社区自治组织的建设需要把社区重大事项的决策权、知晓权、监督权交给社区居民，这样能有效激发社区居民共同参与社区事务管理、共同管理好社区、共同构建和谐社会的主人翁意识。郭赛玉研究发现居民委员会组织体系改革是社区自治组织建设的重要环节，居民委员会的改革转型对于解决好社区自治组织与政府之间关系，实现民主自治和构建和谐社会有着重大的意义。杨贵华认为加快社区自治组织建设需要转换居民的社区参与方式，拓宽自治组织参与社区事务的范围，推进以居民情趣性活动为主的居民自治，积极尝试网络时代公众参与社区公共事务的新途径。^[1]社区自治组织作为我国最基层的组织，加快社会主义现代化进程、构建社会主义和谐社会，具有十分重要的现实意义。尤其是，做好社区自治组织的培育建造工作，就为和谐社会的建造做好了基石，就更有利于我国现代化建设步调的提升和城市化水平的进步。

一、社区自治组织及其发展现状

从社区治理的角度出发，社区自治组织类型多样，如街道办事处、志愿者协会、学雷锋小组、文体娱乐队等等，都是非常重要的社区自治组织。本文主要研究社区居委会和业主委员会两种组织的基本形态。

社区居民委员会，简称“居委会”、“社区居委会”，是我国都市街道、行政建制镇的分区即“社区”的重要自治组织机构。居民委员会按照住户居住状态,根据便于居民自治的规定建立,居委会设立,撤销,范围调节,由不设区的市,市辖区的人民政府确定。居民委员会主任,副主任和委员,经过本居住区有选举权的住户选举产生。

业主大会、业主委员会制度轨制的雏形孕育发成长于上世纪 90 年代的深圳，而在全国范围内的正式建立，则始于 2003 年《物业管理条例》及其配套文件的颁布实施。业主委员会要经过业主大会集会选举产生，且只可以由 5至11人的单数组成。

政府经过这两种自治组织对社会进行管理可以填补政府资本欠缺的功效、更好的沟通政府与住户的关系，达到凝聚社区成员，保持社会的一致性和凝聚力。此外发动居民到场社区活动能够增强居民的社区认识，加强居民的社区归属感和认可感，加强社区共同利益的意识，从而在一定程度上制约政府的不合理或不合法的行政行为，推动政府改革。

二、社区自治组织建设在现今中国的意义

（一）社区自治组织是和谐社区、和谐社会的重要枢纽

构建社会主义和谐社会要夯实和谐社区的根基，2004 年 9 月，党的十六届四中全会首次建议构建社会主义和谐社会的首要思想。构建社会主义和谐社会的建议，是契合马克思主义基本原理极其相关科学社会主义构想的，是对马克思主义对于社会主义社会建设理论的重要改进，是中华民族优秀文化与马克思主义的一次完美结合。社会主义和谐社会是一个“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会！^[2]详细地讲，民主法制是指我国特色社会主义民主可以普遍而充分地阐扬和依法治国方略的切实有效落实；公正公理是妥善妥协各种利益干系,正确处理种种冲突的基本；诚信友爱就是人们相互信赖、相互帮助、相互守信，平等、友爱、和谐的相处；充满活力就是鼓励和尊重那些促进社会进步的力量，积极发挥他们的创造力，肯定他们的创新成果；安宁有序便是人民安家立业，社会具备优秀的纪律、完美的治理和健全的组织机制；人与自然和谐相处便是适应自然，保持优良的生态环境的同时发展生产，令人们身体健康、生活甜蜜。

对构建社会主义和谐社会的明确界定和深刻阐述，体现了我们党对执政能力、规律、方略方式等认识上的崭新突破，也体现了党对新时期社会建设和管理规律的科学把握，以及时代发展对社会基层工作的崭新要求。在全面建立融洽社会和社会主义现代化加速推动发展的新的历史时期，社区的地位非常重要，承担的任务也日益增多。社区是人们生活的主要场所，是社会的一阶基本构成单元，是众多社会功能的载体和基层社会管理的平台。和谐社区是和谐社会的微观根基，其充满活力是社会充满活力的重要保障，也因此惟有社区日趋和谐，构建和谐社会才能有巩固的基础，经济社会的全面协调及其可持续发展才能得以有力促进。和谐社会与和谐社区紧紧相连，作为和谐社会建立重要内容的和谐社区建设不言而喻是构建和谐社会的根基工程。^[3]

构建和谐社会的冲突会聚在社区，构建和谐社会的使命也要落实在社区，和谐社区是构建和谐社会的坚实基石，是和谐社会建立的主战场。^[4]在我国经济体制由计划向市场的渐渐改变中，城市里的经济获得了伟大发展、社会经济结构产生了深入变更、社会也在不停分散，由此产生了许多市场不能解决，而市场又不好解决的问题和矛盾。因此，只有加快建设和谐社区的步伐，才能有效地解决城市基础工作中的紧迫任务，才能逐步完成社会建设和管理工作中的各项任务，也因此正是从这个意义上讲，进一步论证了和谐社区建设是构建和谐社会的一个基础工程。

社区民主是我国特色社会主义民主政治的基石，社区下层民主的切实维护和完成是社会主义民主政事有序成长提高的基础性事情。通过扩大基层民主，通过司法改革和行政改革，逐步建立起社区居民自我治理的完善结构，保证居民群众依法直接行使民主权利，管理社区的公共事业和公益事业。在社区生活中，有大量的各种各样的人民内部矛盾和群众关心的问题，如社区的教育问题、医疗问题、就业再就业问题、动迁问题、物业管理问题、养老问题等等，都大量发生在社区或与社区有关，而这些问题都是在构建社会主义和谐社会中最迫切需要办理的民生问题。建设和谐社区，公平正义地解决社区中的这些问题，事关整个国家社会改革、发展、稳定的大局！

社区机构在和谐社区兴办中有着紧要的方位和作用，社区自治组织拥有政府组织和企业组织所不具有的明显的组织特色，如公益性、民间性和组织性等，并且在专业技术、灵活性、组织机制上等也较政府组织和企业组织具有先天优势，这些如此等等的特征确定了社区自治组织可以在构建和谐社区和建立和谐社会的过程之中，发挥出特别且明显的功效。第一，社区自治组织能够规避或化解社会主义和谐社区建设和发展中的深层次矛盾与冲突，显著改善人与社会的对立情绪，有效促进和加强人与社会间的有序、协调发展。第二，社区自治组织能够丰富社区居民的生活，满足其多元化、多层次、多角度的个性需求，促进人与人的之间的和谐相处与发展。

（二）社区自治组织建设是实现基层管理体制创新的内在要求

社区自治组织建设是基层社会管理体制改革创新的时代要求，在我国建国初期以国家主导社会建设和发展的历史进程中，城市形成了以“单位制”为基础并辅之以“街居管理”的城市基层社会管理体制。这类以“单位制”为根本特性，政府是城市社会独一的管理主体的下层管理体制，是那时特定历史条件的必然产物。但随着社会的不断进步发展，这种“单位制”体制的弊端和不足便不断显现和日益突出。社会基层管理体制改革是我国大力推进和加强社会主义和谐建设的关键环节、关键步骤和关键层次。社会下层管理体制变革能为构建我国社会主义和谐社会供应坚实的体系根基和运转保证，深刻理解并踊跃推动社会管理体制改进、增强强社会建设和管理是构建社会主义和谐社会的主旨根基面。我们当前所要进行的基层社会管理体制改革的目标是要建立起与发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治和先进文化，和构建社会主义和谐社会相适应的组织机构和楷模体制。^[5]

社区自治组织建设是当代下层管理体制变革的基础工程。社区自治是一种高效且低成本的现代城市管理体系，是一种在我国特色社会主义市场经济建设和发展中的城市基层管理体制的改进。它源于政府有限权威下的部分基层社会治理权力的让渡，而形成的以一定区域内居民成员自我管理、自我服务和监督为基本特点的基层社会运行体系。以自治为主的社区建设在整合社会的过程中，根植于社区自身的资源，通过广大社区居民自身的力量，建设社区、发展社区。社区源源不竭的人力资本，便是和谐社区建立稳定的基石。与强烈的行政色彩导向的社区建设相比，居民自治性的社区建设更具有普适价值。后者划清了政府管理和社会管理的界限，社区自治组织担起了社会公共事务的担子，成为社会基层管理体制创新的一部分。社区自治性机构的产生和有效运行是自治性社区建立的根本组织保证，社区自治性组织建设就是当代城市管理体制改革的基础工程。

三、社区自治组织建设存在的问题及原因分析

（一）社区居民委员会建设存在的主要问题及原因分析

虽经过几十年的社区成长，我国社区居民委员会的建立赢得了可喜成绩，但若与建设社会主义和谐社区所要求的高度比拟，和以达成宪法所确定的社区自治组织的建设目的来衡量的话，我国的社区居民委员会的组织建设还任重而道远。^[6]当前社区民委员会建设中所存在的一系列问题，还严重制约着其自治方向的发展。这些问题基本集中在如下几个方面：“行政社区”管理体制下猛烈的行政化偏向，缺失、滞后、不完善及未得以有效实行的法律法规体系，居民委员会成员本身实力建设的不足，和社区住户社区建设参预思想和社区精神的缺乏等，具体的分析论述如下：

1、行政化倾向明显。居民委员会严重依附于地方政府，从人事、财务、决策权到激励、监督机制，同时，居民委员会还要承担基层政府交办的各种各样的工作任务。政府职能部门把自身承当的事务推托给区委会后，居委会就要对其负责，乃至所有的大众事件都要负责。居民委员会成了地方政府工作的承受层、操作层、落实层，但是居民委员会又没有实权，这样就形成检查多、台账多、会议多，工作不堪重负，处境十分尴尬，社区居民委员会基本上依附于基层政权及其派出机构。虽然社区自治组织建设已经开展了多年，“社区工作准入制”和“权随责走，费随事转”等等的相关政策也逐步推出，但在具体落实的问题上，还是存在非常大的改善空间。

2、法律法规滞后且不完善。依法保障社区自治，是我国开展社区和社区自治组织建设的前提，也是依法治国的一个基本方面。离开法律的基础和保障，社区自治组织自治权的实现豪无可能，社区自治也就沦为空谈。目前国家有关社区居民委员会自治组织建设的法规文件，主要有 1985 年《宪法》、1954 年全国一届人大四次会议制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、1989年全国七届人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》、2000 年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》、以及一些地方性的配套规范性文件等。《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》，分别是目前街道和社区居民委员会工作所依据的最重要的法律规范，但，由于制定时间较早，日趋陈旧和滞后，已明显显现与当前社区自治组织建设的不适应。首先， 城市居民委员会组织法》中规定的居民委员会工作职守蕴含着角色冲突。其次，《城市居民委员会组织法》对社区居民委员会和社区党组织的关系缺乏规定。再之，《居民委员会组织法》中诸多缺乏具体的保障措施的原则规定，这使得居民委员会的自治属性容易受到党政干预。最后，虽然上世纪 90 年代，各级政府及其有关部门制定并下发了许多“加快社区建设”的文件，但却因为缺少配套措施和监督约束机制，使一系列政策无法有效执行，致使许多地区的社区管理体制改革创新难以快速发展。

3、居民委员会自身能力不足。在社区居民委员会中自身能力建设不足，工作人员整体素质不高主要有这几个方面：首先是工作人员平均年龄大。其次是责任心和事业心不强。最后是工作人员的文化水平不高，专业化水平低。因此，提高社区工作者的专业化水平，加强居民委员会自身能力建设已经成为我国社区自治组织建设越来越紧迫的任务。

4、居民社区参与意识薄弱，社区精神缺乏。居民社区参与不足和参与意识薄弱主要表现有以下三点：一是社区参与的主动性、积极性差、参与率低。二是参与的主体不全面。三是参与的程度不深、参与的层次较低，这是参与不足的最重要表现。大多数居民认为自己投票与否无法影响选举结果，于是出现了政治冷漠。对于与居民日常生活有关的非政治性参与，居民也多是不冷不热的态度，并没有表现出十分的积极。

居民积极参与、自主管理是社区组织活动得以正常开展并保持活力的群众基础，是和谐社区建设的根基，也是社区自治组织发展的动力所在。但许多居民与原来的单位有联系，有事情就找单位反映，因而与居民委员会的联系变少。居民委员会并未为社区居民提供经济资源和权力资源，进给居民提供无关紧要的一点好处。所以，所生活的社区建设发展的如何，并不是广大居民所关心的问题，这与他们本人的关系不是很密切。

（二）社区业主委员会建设存在的主要问题及原因分析

经过多年的发展，业主委员会在推动我国城市社区治理结构转型，和实现和谐社区建设方面发挥了重要而积极的作用。但不容忽视的是，在业主委员会逐步发展的过程中，也出现了一系列制约其前进步伐、亟待解决的问题这些问题的存在及其影响，相互交织在一起，不仅大大制约了业主委员会功能的发挥，更是严重阻碍了我国城市社区自治与和谐社区建设的进程。主要有以下几个方面：

1、业主委员会成立、运作艰难，法律地位亟待完善。现行法规中业主委员会既不是法人组织，也不是社团组织，在业主委员会行使自治职权时，对授权范围内的工作失误该负怎样的责任，物业纠纷中可否作为诉讼的主体，业主委员会到底可以承担何种范围、何种程度的责任，等等诸如此类，现行的法律、法规、制度等都存在亟待完善和规范的不足之处。现行法规中业主委员会不具有法人资格，更不可能有经营管理权，这在与物业管理企业，这个通过合法工商登记、具有法人资格的经营实体间的物业管理活动交往中，显得地位不平等，没有权威，较难得到物管企业的认可与尊重，业主委员会的维权也因此常常处于一种较为尴尬的境地。

2、业主委员会工作人员非职业化、非专业化的负效应明显。作为新生事物，业主委员会的职业化和专业化还十分不够。同时，由于多方面原因，业主委员会从本质上来说，仍然不能算一个常设机构，基本上只能利用闲暇时间开会，时间上没有保证；另外，业主委员会在经费上没有保障，做任何事情都要束手束脚。另外，业主委员会委员对物业管理及相关法律法规的专业知识的缺乏了解或不熟悉，也给业主委员会的日常管理工作带来了较严重的负面影响。如上海某小区，“尽管该小区的业主委员会成员已在尽全力地四处奔波，履行自己为业主们维权的职责，但由于不懂法律等相关知识，两年奔走下来，收效甚微，还引发了部分委员家中矛盾。

3、业主委员会与其他社区治理主体间权责关系不明。业主委员会代表全体业主对社区事务进行自主管理，然而社区事务管理仅仅靠业主委员会是不够的。业主委员会与街道居民委员会等政府和准政府组织以及物业公司等市场组织间的多元主体良性互动与合作网络并没有形成，反而更多地呈现出一种恶性利益

竞争态势。

4、居民对业主委员会的信任度较低，参与的热情、深度和广度不够。小区居民对业主委员会的信任度较低，首先表现在人们的集体心理已经被传统的社区管理模式所影响。其次是业主委员会内缺乏完善的监督机制，因此加深了人们对业主对业主委员会的不满和不信任。最后是我国的基层民主政治建设让广大群众感到不满。

四、对我国现今社区自治组织的建议

（一）对社区居民委员会的建议

1、基层行政事务和社区自治事务逐步分离，减轻居民委员会行政性负担。明确社区职责，完善各项制度，切实履行行政事务“社区准入制”切实给社区居民委员会减负，这是社区居民委员会角色回归本位的问题，也是提高社区居民委员会自治能力必须切实解决的关键问题。

2、完善社区组织体系和相关法律法规，确保社区居民委员会的主体地位。首先要制定出一套行之有效的社区建设方面的法律法规和相关工作制度。然后才能通过清晰的法律规范对社区自治组织进行合理的规范和划分。要想理清社区间的各种矛盾及关系，使社区不断强大，逐渐摆脱其他束缚，我们就必须要通过实施客观的，行之有效的法律、法规来完成。除此之外，把社区管理中的各组织机构的行为活动也要不断地规范化，逐步的法制化，只有这样，才能使社区自治组织超规范化方向发展，是社区居民委员会的主体地位凸现出来。

3、加强社区专职工作者的素质建设。

（二）对业主委员会的建议

1、在法律上明确和完善的业主委员会的地位。通过立法，完善业主委员会的法律地位，赋予业主委员会一定的经济权利和“政治”权威，明确其应为自身行为所承担的法律和社会上的责任与义务，使其在与物业管理企业的协调、沟通、交涉中具有平等的责、权、利地位。

2、提高业主委员会工作人员的专业素养。通过提高业主委员会工作人员的职业化形式和专业化素养，进而提高业主委员会的服务能力，进而使业主委员会健康快速地发展起来。

3、加强对业主委员会监督机制的建设，增强自身公信力。

（三）拓宽社区居民参与的渠道，培养社会诚信，孕育社区理念。

1、培育社区居民公民意识，构建社会信任。和谐社会的建设与社区组织的发展与创新离不开公众的参与。只有具有积极主动参与意识的社区居民才会主动参与社区的建设和发展工作。另外，只有社区居民对社区组织拥有足够的信任才会响应社区的号召与规定。

2、拓宽社区参与途径，培养居民的参与意识和社区理念。社区理念是居民参与社区治理的思想基础，浓厚的社区意识、清晰的社区理念在社区自治组织的建设中非常重要。这是社区自治组织能否发挥效果，和谐社区建设目标能否实现的强大内在动力。

参考文献

[1] 聂红娟.构建和谐社会与社会管理创新中社区自治组织建设研究.[D].2012

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