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摘 要

当前，我国改革开放已经进入全面深化改革新阶段，对政府职能转变提出了新要求。然而，由于长期以来我国各级政府职能存在着许多问题，使转变政府职能难度很大。因此，加快政府职能转变，是全面深化改革的必然要求。当前政府职能转变的现实途径，主要在继续摆正政府与市场的关系、加强政府对市场的监管力度、深化行政审批制度改革等方面。

关键词：深化改革；政府职能；转变

Reflections on the transformation of government functions in the reform of the comprehensive

Zhu Tengfei

（Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001）

Abstract: At present, China"s reform and opening up has entered a new stage of comprehensive deepening reform, puts forward new requirements for the transformation of government functions. However, due to the functions of governments at all levels in our country for a long time there are many problems, the transformation of government functions is very difficult. Therefore, to accelerate the transformation of government functions, is the inevitable requirement of comprehensive deepening reform. The real way to change the current government function, mainly in relation to continue to strengthen, straighten out the government and the market of government supervision of the market, deepening the reform of administrative examination and approval system etc.

Key Words: deepen the reform ; the functions of government; transform

一、加快政府职能转变是全面深化改革的必然要求

(一)我国政府职能转变的历程回顾

新中国建立以来，我国政府职能转变主要经历了三个阶段：

1.全能政府职能时期。新中国成立伊始，国内外环境面临严峻考验，百废待兴，为巩固新政权恢复经济。刚开始，政府通过政权组织对影响国民经济的产业进行没收和接管资本。随着政府控制生产、销售的能力增强以及财力的增长，政府通过直接的行政手段代替市场的调节，因此，高度集中的经济管理体制初步显现出来，全能政府初步确立起来。1956年底，中国实现了对个体农业、个体手工业和民族资本主义工商业的社会主义改造，“三大改造”的完成使原先多种的经济成分变成了单独的公有制。1967年至1977年期间，中国进入十年浩劫阶段，行政管理体制高度强化，全能政府进一步增强。

2.有限型政府职能时期。1988年的政府机构改革提出了“转变政府职能”这一概念。党的十四大后，为了推动社会主义市场经济的发展，中央政府对经济领域进行了深化地改革，使市场在社会资源配置中起到基础性作用，政府直接干预经济活动的行为大大减少。1994年至1997年进行了一次全国性机构改革，转变政府职能是此次改革的重中之重，加强政府的宏观调控和部门监督，加强社会管理，减少行政审批事项和政府对企业的干预管理，宏观上管好，微观上放开。1998年九届全国人大一次会议明确指出了政府的三项职能：宏观调控、社会管理和公共服务。至此，政府的职能有效地得到了转变，但是有些区域依旧没有摆脱政府这只“有型的手”。

3.服务型政府时期。经过改革开放，我国的经济飞速发展，经济也得到了积累，社会财富这块“大蛋糕”已经做大，社会的再分配和原有经济模式带来的一些社会问题越来越凸显。党的十六大指出经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是对转变政府职能提出的新要求，同时也是当前深化改革和扩大开放新形势的关键。建设服务型政府在党的十七大率先提出，为政府机构的深化改革指明了道路。2012年党的十八大更为明确地提出了政府职能转变的要求--深入推进政企分开、政社分开、政资分开、政事分开，建设廉洁高效、结构优化、职能科学、人民满意的服务型政府。

(二)全面深化改革对政府职能转变提出了全新要求

十八届三中全会提出了要完善和发展中国特色社会主义制度，强化国家治理体系和能力，并明确了全面深化改革阶段的总目标，对新一轮行政体制改革具有指导性作用，也对新时期转变政府职能提出了新要求：

1.理顺政府与市场关系。全会提到，全面正确履行政府职能。简化政府，下放权力，改革行政审批制度，尽可能地减少政府对微观事务的管理，市场机制有能力对经济活动进行调节，取消审批，对审批事项要进行规范管理并且要提高审批效率；面向基层、由地方对经济社会事项进行方便有效的管理。行政体制改革的重要阶段是转变政府职能，也是十八届三中全会的重点，把握好政府和市场的关系是政府职能转变的关键。在政府宏观调控下，发挥市场在经济领域中对资源的配置作用，释放市场的活力。

2.简政放权、深化审批制度改革。转变政府职能重要的是要简政放权，而进一步简政放权通过深化改革行政审批制度来达到目的。简政放权不是单纯的认为政府部门和机构的设置要越大就越好、越少越好，而是国家的政府机构和部门规模应该与其承担的公共事务职责协调一致，而且能够实现科学有成效的公共治理、并且能够让人民群众放心满意，就是一个好政府。

3. 科学地制定政策和制度、加大执行和监督力度。十八届三中全会提到，依靠制度管权管事管人，让权力在阳光下运行，让权力受人民群众的监督，把权力关进制度的牢笼，必须坚持科学决策、坚决执行、有效监督的权力运行体系。保障政府职能的全面履行也需要通过一系列的政策和制度来实现。

4.加强依法行政。全会提到，要切实转变政府职能，深化改革行政体制，对行政管理方式进行改革创新，增强政府的社会公信力和政策权力的执行力，努力建设法治和服务型政府。政府工作的根本依据是宪法和法律，落实依法治国基本方略、建设法治政府、巩固党的执政地位的重要内容是加强政府的依法行政，依法行政是转变政府职能、深化行政体制改革的关键和“引路人”。

(三)政府职能转变的关键是建设服务型政府

服务型政府就是以公民和社会为本位，在民主法治下，按照公民的意志，为人民服务、对人民负责、让人民满意的政府模式。

目前，深化改革中面临着经济、社会转型的严峻挑战，此时是更为深刻、复杂的全面改革阶段。伴随着经济社会的全面转型，需要重新认识定位政府的职能、责任，需要对政府权力进行有效地监管。经过二十多年的改革开放，社会经济体制初步建立，以往的计划经济的影响依旧存在，旧体制下沉淀的弊端在转型时期也日益凸显。政府直接管理经济、地方保护主义色彩、部门和行业的垄断等等仍然存在，这些不符合世贸组织的规则，也对中国特色社会主义市场经济体制的良好发展产生了较为严重的影响。建设服务型政府目的就是为了改变过去政府不合理、不完善的管理，进一步转变政府职能，减少政府对微观经济的过度干预，把加强与改善宏观经济调控作为政府的主要任务，规范市场经济秩序、营造良好的市场环境，提高政府公共服务水平等，使政府的管理能够最大限度的与社会主义市场经济体制要求相协调一致，符合全面深化改革对政府职能转变的要求。

 

二、当前政府职能转变存在的突出问题

（一）政府职能的“越位、缺位”现象

历经二十多年多年的改革，政府职能已发生了较为深刻的改变，但是很多的“缺位”、“越位”现象在政府职能行使中仍然普遍存在。“越位”就是政府对经济体制起主导作用，而未能随市场经济的发展转变为市场主导型的经济体制，政府代替市场做着本不应该做的事；“缺位”就是政府主导经济建设，并没有能随着市和社会关系的变化发展准确及时地转型为公共服务型的政府，政府没有正确履行市场无法做到而其本身能够做到也应该做的责任。 ^[1]

政府的“缺位”现象主要体现在提供公共产品，履行公共服务能力方面。随着社会主义市场经济的发展，我国也制定了一系列适应市场经济的法律法规体系。但是有法不依，执法松懈，违法不究的现象没有得到有效遏制，法律本身应有的威严大打折扣。一些企业部门或者个人为了利益，不择手段，违反市场法律法规，使社会的信用水平下降，交易成本急剧上涨。与此同时，教育经费短缺一直困扰着我国基础教育，社会经济的良好有序发展也因为社会保障资金的短缺而受到严重制约，基础教育、社会保障等是政府应该履行的职责，所以政府在这些方面也存在“缺位”的现象。

政府在本应由市场发挥作用的领域存在着越位现象。具体表现为：一是政府职能与市场职能不分。我国有些政府部门依旧习惯代替市场配置社会资源，行政审批的繁多和不合理就是政府替代市场职能的典型。二是政企不分。政府变相经营公司企业，取代本应属于企业的经营管理责任，掌握企业的决策、投资、人事，甚至爱负担亏损。三是政府与社会中介组织不分。政府通过主管、指导等手段直接干预社团、自治组织的内部事务管理，使他们直接或间接地处于政府的附属地位。

（二）政府寻租行为十分突出，贪污腐败普遍存在

公共选择理论认为，政府机构本身并不是一个没有自身利益的超利益组织，而是政府官员的利益内在转化为政府的利益，在制定执行政策时候，各级政府机构都有其独立的局部利益和个人私利。政府的行为和政府工作人员的行为与自身利益有着密不可分的关系，也就是说，政府作为一个整体是其成员的共同利益的代表。希克认为，人的一些欲望没有得到满足的时候，需求就会驱使人产生满足他的想法。然而，由于政府自由裁量权和行政权力的过度膨胀，是政府的行为具有一定的随意性，使政府的寻租行为得到了方便。基于此，政府部门官员有可能受到金钱利益的诱惑，作出对提供报酬的人有利的行为，对社会大众和公共利益造成损害。政府寻租严重浪费了社会资源，降低了政府的决策效率，并且获得政府垄断的企业也没有改善服务，增强市场竞争力，反而降低了经济效率。寻租活动对公共利益造成损害，使特定的人和利益集团的需求得到了满足。经济租金越高，诱惑就越大，腐败行为就更严重。寻租行为使行政机构的道德水准下降，腐蚀干部队伍，滋生腐败，增长部门的不正之风。^[2]

(三)人员编制繁冗，行政审批门槛高、效率低

当前中国政治体制上的一个很大弊端就是官多为患。有媒体曾报道过这样一个现象，一个县有着几十个县级领导干部，几百个科局级干部。但是，官多却不理事，副职臃肿吞噬机构改革成效，出现了职责缺失、职权滥用、各种官僚主义和贪污受贿。庞大的行政机构分内事情没做好，却管着许多本不应该由其管理的事情。机构臃肿，官员繁冗，十羊九牧，人浮于事，财政负担沉重。由于过分强调权力集中，采取过多的行政手段干预市场经济活动，其必然结果就是政府机构设置过多、分工过细，往往一个职能由几个部门共同管理，一个项目有着好多部门的管理审批内容，不可避免的形成职能交叉、多头管理的现象。如国管理文化市场的职能，分别由文化、广播电视和新闻出版社等机构共同承担。文化是一个整体，人为地将其划分，必然会造成政府部门的职能重叠、职责不清，也会造成项目审批的内容和程序繁杂，许多审批事项在各部门之间重复审批，行政机构内部从科员到领导的层层审批，环节多，时间长，效率低下。

(四)公共服务供给不足、分配不公

近些年来，政府的公共服务职能有了明显的改善提高，但是问题也仍然存在，体现在以下两个层面：一是政府的公共服务水平低下。政府的权利来源于社会，政府理所应当为公众提供公共产品和公共服务以满足其生存和发展的需求。然而，当前政府行使职能时，侧重管理，轻视服务，忽视了其本身作为公共服务提供者的根本特性。主要体现在政府对本应属于其公益性职能的缺位，一些与人民利益息息相关的问题没有彻底解决，“上学难，上学贵”，“看病难，看病贵”，社会保障水平低，就业难，房价高等问题突出。另一方面，政府提供的公共服务不均衡且缺乏公平性。主要表现在对农村提供的公共服务不到位、农村基础设施建设水平、农民的公共服务水平低于城市居民的公共服务水平，远远不能满足他们对公共服务最基本的需求。公共服务与公共需求不平衡的问题严重影响了经济的发展和社会的进步。

三、全面深化改革中政府职能转变的难点分析

(一)从管理型向服务型政府转变难点大

我国计划经济体制孕育了行政管理体制，诞生于传统官僚体制下的“全能政府”及其职能模式。计划经济时期的国家与社会基本属于一个整体，政治与经济也高度整合，社会经济受制于政府的高度集中管理，政府通通包揽了社会事务，职能的行使太过于侧重微观，而宏观管理的能力却欠缺。在这种体制惯性所产生的政府管理模式与建设服务型政府的要求格格不入。当前，政府与市场关系还没有完全理清，社会主义市场经济中政企不分、政社不分的现象甚为普遍。政府过多地干预市场，介入了不属于自己管理也不擅长管理的领域，结果导致了市场丧失了其对社会资源配置作用的地位。政企不分是企业不能独立自主地进行决策、约束、发展，不能灵活地应对市场经济的变化。好多原本在计划经济时期风生水起的企业如今在市场经济条件下却惨淡经营，政企不分是导致这样结果的最主要原因。服务型政府要求政府与社会组织共同合作达到良治，但现实中，我国许多社会组织都与政府部门存在暧昧不清的关系，具有一定的官方色彩。

(二)从经济型政府向服务型政府转变难度大

中国改革三十多年开放以来，经济保持了高速的增长，社会主义市场经济的发展也取得了令人瞩目的成就。我们在政府主导下获得丰富的收益，但与此同时，我们也在垫付巨大的成本。一些政府部门简单地把发展等同于GDP的增长，把主要的精力放在促进GDP的增长上，而忽视社会存在的问题。这些政府官员忽视长远利益只注重眼前的利益，他们想的只是在自己任职期间能够创造光彩的业绩，为自己的仕途赢得晋升的筹码。尽管现在强调淡化以GDP为主要手段的业绩考核，但实际当中的一些具体措施并没有落实，没有彻底转变这种局面，特别是在经济压力下行压力较大时，各级政府仍然不得不把经济增长放在首要发展目标，而调整结构很难用指标具体量化，而且短期内很难见效，所以往往不被重视。

(三)从权力寻租型政府向服务型政府转变难度大

寻租行为并不是诞生于我国市场经济体制下，在计划经济时期早已有了寻租的势头，由于经济主体没有独立性以及个体利益被抹杀，因此才没有释放出来。然而当我国渐进改革后，许多的租金、寻租的机会变涌流出现。中国的经济改革从体制上是市场经济替代计划经济。当前我国市场经济属于低级阶段，市场经济要求的市场配置资源的条件还不成熟。政府在社会资源配置中，特别是稀缺资源，政府“有形的手”一直担任“守夜人”，代行市场这只“无形的手”配置社会资源，因而政府特别是其工作人员，对政府行政权力的具有直接行使的权利，他们会因为自身的利益或者部门的利益利用手中的掌握的职权，在市场资源配置活动中进行大规模的寻租活动，破坏了影响了经济效率与社会公平，浪费了社会资源，同时政府官员也从中谋取利益，滋生腐败，严重影响了市场经济的正常运行和发展。中国正处于全面转轨时期，期间体系制度的缺失、法律法规的漏洞，为政府及其官员寻租行为大开方便之门，而政府的自利性更是为这种行为火上浇油。

1. 当前政府职能转变的现实途径

(一)继续摆正政府与市场的关系

全面深化改革的重点是经济体制的改革，处理好政府和市场的关系问题是核心内容。正确处理好政府和市场的关系，就要使政府这只“有形的手”与市场“无形的手”有机的结合，发挥各自在市场经济中的作用。政府要尊重市场在社会资源配置的决定作用，突破利益固化的桎梏，进行自我革命，管好自己的手，履行好自己的职责，通过简政放权，减少对微观经济的直接干预，把更多的社会和经济事项交给市场去调节，放权给市场，吧有限的人力物力财力放在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、弥补市场失灵等。从根本上解决政府职能“错位、越位、缺位”问题，通过政府职能的转变释放社会和市场活力。

(二)加强政府对市场的监管力度

现代政府的重要职能之一就是市场监管，十八大明确提出，要完善金融监管、改革和完善食品药品安全监管体制机制。近年来，政府部门做出了许多努力，其目的就是为了加强市场监管，可诸多顽疾依然存在。餐桌安全总是按下葫芦浮起瓢；旅游，房地产交易中的商业诈骗屡见不鲜。享受服务、花钱消费本是乐事，可安全问题却如影随形，加强市场监管就成为为政府职能转变的重要任务。

1.严格市场准入监管，确保市场主体的合法性。政府部门要根据国家相关法律法规，依法审查各类市场主体的资格，判断其是否具有进入市场进行交易活动的资格，从市场交易源头防止不合法交易的发生。此外，要根据各项市场准入准则，坚持依法行政，取缔任何非法市场主体及其交易活动创造良好的公平竞争环境。

2.维护公平竞争秩序，提高市场竞争效率。政府市场监管的中心任务是确保公平竞争的市场秩序。政府要根据国家相关法律法规，依法对各类市场主体及其交易合法性进行审查与监督控制，保护合法的市场交易行为，对违法的市场交易应采取国家强制手段纠正和处罚，保障经济与社会发展公平竞争的良好市场秩序。

3.建立合理的政府市场监管职能体系。政府市场监管职能是一个完整的体系，要将市场监管的政策的制定和执行两个不同的功能严格区分开并将其由两个相互不隶属的机构部门来行使。政府市场监管的政策制定职能与相应的立法机关和市场监管法制机构相统一，例如建立市场公平交易委员会，市场准入、公平竞争等规则都由其负责制定。相关的政府执行机关则负责市场监管的执行并在市场政策制定机关的监督下依法监督对市场。

(三)深化行政审批制度改革

现代国家的重要管理手段就是行政审批制度，它对社会和经济运行发挥着至关重要的作用。传统传统计划经济孕育了我国当前的行政审批制度，因此也存在较多的弊端，对行政审批权的不合理使用已经严重破坏了其应有的功能。例如许多的审批事项存在着内容过多、层层审批、环节复杂、时间过长等问题。这些问题对市场经济体制的建立和发展产生了严重的影响，更不利于经济全球化的需求和发展，降低了行政机关的工作效率。所以深化行政审批制度改革有利于政府职能的转变以及有效的行使。

1.精简机构管理层次。 层次过多不利于管理水平和管理效率的提高，反而容易造成中间堵塞，延误时机。一些基层单位还可以削减，以此简化办事程序，加快信息的传递，充分发挥各职能部门的主管能动性，积极高效完成所应承担的行政管理职能。

2.精简审批内容和申报材料。有些不属于政府职能范畴的，或者按照市场方式可以自行调节的事项，可脱手由企业、社会自行解决；有些政府有关部门缺乏法律规章的自定审批事项，应坚决取消；对按照职能分工，可由下级政府审批的事项要坚决下放分权。这样，由原来的忙于搞审批、分指标的政府转变为着力加强宏观调控、提高社会服务水平上来，实现政府职能切实有效地转变。

3.进一步规范行政审批的依据、权限。行政审批期限要明确和尽量缩短，审批方式方法也应该改变。行政审批制度改革的基本原则要公开、公平、公正、简洁、高效、便民、利民，从而更为有效的提高行使政府职能的效率，有效的促进经济的更好更快的发展。^[3]

(四)推进公务员制度改革

国家公务员制度建立为管理公务员提供了法律基础，但实质性的改革仍要深入推进。

1.精简人员。首先要减少领导职数。有些地方政府领导职数过多，领导之间有时因为利益冲突相互之间扯皮推诿，降低了决策的科学性和有效性。其次机关人员繁冗。有些政府机关部门出现职能重叠交叉，部门与部门之间职责不清，容易造成人浮于事的情况。

2.建立责任政府。政府的结构功能要达到最优化，首先要坚持权责一致，合理配置机构职责。机构设置的前提是职责，是服务于权力的对象，权力授予必须依赖于职责。机构设置应该避免机构重叠、部门分割、政出多门等问题，组成一个协调有序的机构体系，实现管理的统一。

3.提高公务员的素质。对公务员考试录用制度进行改革和完善，严格把守进入公务员的关口，以公开、公正、公平和择优录的原则选拔优秀人才。根据公务员的职业发展加强职业培训，增强公务员法律意识，提高行政水平。按照“勤政、廉洁、务实、高效”的要求加强行政伦理建设，进一步转变职能，转变工作作风，切实政府工作人员的工作效率和积极性。^[4]

总的来说，构建和完善社会主义市场经济体制迫切需要转变政府职能和改革政府机构，这是发展市场经济的重要条件，也是当前深化改革的主要内容。虽然改革开放以来，我国行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩，然而，在经济体制改革不断深入的情况下，尤其是建设服务型政府的目标，这就对我国政府提出了很多新的更高的要求。所以要及时了解时势动态，进而明确政府职能转变的方向，以便更好地发挥政府对经济社会发展的推动作用，促进我国社会主义事业的繁荣与发展。

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