论文总字数：11445字

摘 要

：随着公共危机事件的频繁发生，而且在未来的很长时间内，我国都将面对突发公共危机事件，这对我国的政府危机管理能力提出了挑战。对于转型期的中国来说，政府如何应对公共危机事件直接影响政治、经济与社会的发展和稳定。目前我国政府危机管理体制尚不健全，存在较多的问题。完善政府危机管理制度必须要牢固确立危机意识、强化社会风险管理、建立健全的危机预警机制、提高社会工作参与度、完善信息沟通机制。

关键词：危机;公共危机管理;进展;问题;对策

On the Current Situation of Public Crisis Management in China and Countermeasures

ZHANG Ze

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: As public crisis events occur frequently, and in the future for a long time, our country will be in the face of sudden public crisis events, this poses challenges for China"s government crisis management ability.For China"s transition, the government how to deal with public crisis events directly affect the political, economic and social development and stability.At present our country government crisis management system is not perfect, there are more problems.To perfect the government crisis management system must be firmly established crisis consciousness, strengthening the social risk management, establish and improve the crisis early warning mechanism, improve the participation of social work, improve the information communication mechanism.

Key words：crisis; public crisis management;evolve; problem;countermeasures

自改革开放以来，中国的政治、经济、文化等方面的有了很大的发展，对外交往也日趋频繁。在社会政治经济文化全面快速发展的同时，我国的社会公共危机也在不断地发生。近些年来在我国范围内高温干旱、暴雨洪涝、地震、台风、矿难、交通事故、非典、禽流感、恐怖活动等天灾人祸时有发生，全球化日益深化的今天，国际冲突也在不断增多，这对我国的影响也在不断增大，恐怖势力日益渗透扩大，这些危机事件给我们的生活与社会安全稳定造成了极大的威胁!为了更好的应对公共危机，政府必须认识到公共危机管理中存在的诸多问题，对政府的危机管理进行深化研究，掌握危机管理的规律，构建一个全面的危机管理体系，提高政府应付和解决危机的能力，确保社会得以健康稳定的发展。

一、公共危机与公共危机管理

公共危机直接影响着国家、社会与个人的安全，对公民生命财产、社会稳定甚至国家安全都有巨大的威胁。为了最大程度上减少危机的发生与降低损失，政府必须建立科学完善的公共危机管理体系，做好公共危机管理的工作，为国家的发展、社会的稳定与人民的幸福保驾护航。

（一）危机与公共危机

“危机”一词原是一个医学术语，源自古希腊语，意思是“人的生命状态介于生与死之间”。后来它的含义逐渐增多，应用的范围也逐渐扩展。美国学者巴顿认为危机“是一个会引起潜在负面影响具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉等造成巨大的损害” 。^[1]我国学者张成福认为危机是一种紧急情况或状态，它的出现和爆发严重影响了社会的正常运转，对生命、财产、环境等造成威胁和损害，超出政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。^[2]不同学术背景的学者根据对危机的深入研究，对其定义都提出了自己的看法。本文认为危机指社会或个人因未预料到的突发事件的发生，破坏其正常的发展和生存的状态，具有一定的危害性。危机可能影响个人，也可能影响到社会群体，甚至会影响到国家以及国际社会，造成损失与破坏。

公共危机是一种突然发生的危险性事件，由自然灾害、社会失灵、恐怖主义、经济波动等造成的，导致社会运行过程中断，危及社会秩序和公共安全，具有公共威胁性、紧迫性、危害性、偶然性、复杂性等特点，但其重点在于“公共”二字，“公共”一词代表社会公众及其共同利益，公共危机影响的对象是社会群众，而不是针对单个人或私人组织。例如私人公司遇到的财务危机，只能影响到组织内部，而不能影响社会大众，所以这只能是一般的危机。近年发生的南方雨雪冰冻灾害、汶川地震、舟曲泥石流、西南干旱等灾害，给社会、个人都造成了巨大损失和伤害，这属于公共危机。虽然公共危机与一般危机有一些区别，但是二者不能完全切断，如果一般危机未能得到有效控制，其情况会不断的恶化，最终将会转化为公共危机。

（二）公共危机管理

公共危机管理是通过对危机进行识别、预防、预警和决策，政府管理者有效的组织社会力量，制定应急和处理的方案、办法以应对可能会发生或现已发生的公共危机事件，对危机的形成、爆发与扩张等过程作全程的处理应对的一系列控制措施。“公共危机管理是政府管理者为了避免或减缓危机和紧急事件所造成的严重威胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列的管理措施和相应的策略，包括应对危机的准备、运作、解决与复兴等不断学习和适应的动态过程” 。^[3]

危机是因人为或自然的一些不和谐因素而发生，使运行正常的系统紊乱或中断。危机事件的形成与爆发过程存在着一个时间上的“周期”，把握好这个周期及其中的一些关键点对于危机管理有重要的意义。公共危机管理主要是针对危机事件周期中的各个阶段进行管理控制，即危机爆发前的危机识别、危机的预防和预警；危机事件中的应对与控制；危机事件后的善后处理、危机的学习和革新等四大阶段。

1.公共危机的识别

公共危机识别对于危机管理的应对与处置有重要的作用，公共危机识别作用主要是判断可能发生的危机是什么类型、爆发的几率有多大、以及影响的大小等，为公共危机管理的预防和预警提供依据。公共危机识别是危机管理者运用科学的方式方法对本地域有关危机事件的一些资料、数据进行分析，对公共危机出现的可能性、发展趋势及影响作出估计和推断，进而指导政府及民众做好预防危机的准备。

2.公共危机的预防和预警

预防，是危机的预前管理，是危机管理者在危机事件爆发前，采取各种方法措施遏制风险源，降低风险，避免危机的发生，从而减少危机造成的损失。英国危机管理专家Michael • Regester认为预防是解决危机最佳方式。^[4]预警，它本意为“预先警告”。 公共危机预警, 指可能导致公共危机事件的特点已经被发现证实,但在其尚未爆发前所采取一系列的诸如信息的识别、信息的搜集、信息的处理、信息的传递和信息的发布等危机管理措施。^[5]做好危机的预防工作可以让政府与社会民众提前知晓事件的发展情况, 影响的程度，这样可以及时选取相应的解决策略, 防止出现不利的局面，消除危机隐患。

3.公共危机爆发的应对与控制

公共危机事件一旦爆发，管理者主体必须展开相应的应急处置措施，来遏制危机的扩张，降低损失。在处理危机过程中，管理者首先要在第一时间确认已发生的危机事件，找到问题的所在；其次管理者需降低外界对自己的影响，保持清醒的头脑，迅速而准确弄清危机的性质和发展趋势，制定解决策略，作出决策；第三，作出决策后，各单位部门组织协调好，明确各自的分工、任务与职责迅速作出反应，控制事态的发展；最后要进行跟踪反馈，将在实际行动中出现的问题和执行情况等信息及时反馈给管理者，以及时调整应急决策方案。

4.危机事件的善后工作

危机的出现对人民生命财产造成了巨大损失，破坏了社会运转的正常秩序。危机事件得到控制后，管理者应将工作重心转移到对受灾区域的恢复和重建的善后阶段。善后工作对于社会的团结与稳定、政府威信有重大影响，所以管理主体与社会群众必须做好善后工作。灾后恢复可概括如下：首先，成立恢复重建的领导小组；其次核查灾区灾情；第三，明确恢复的目标，针对性的恢复，划清范围；第四，制定恢复重建的计划；第五，审核制定的恢复计划；第六，确保资源与资金供应量充足；第七，将恢复计划实施；最后，依照法律、法规对恢复重建过程核查验收，对其质量与财务进行评定和审计。恢复过程需注意，要以政府为中心，发动社会群众广泛参与救灾；稳定灾区与社会群众的紧张心理，消除恐慌情绪；全面恢复，突出重点；关注弱者，体现公平公正；做好生产自救与补偿措施。当然危机事件的恢复工作不仅仅在事件结束后才展开，只是不同阶段有不同的重心，恢复工作在危机爆发时便已展开，如恢复运输、电力、供水与通信等关键性基础设施对解决危机事件有至关重要的作用。

5．对公共危机事件的反思与学习

虽然公共危机给我们带来了很大的伤害，但也有有益的一面，“危机”即危险与机遇，《老子》第五十八章中说：“祸兮，福之所倚；福兮，祸之所伏”。危机管理者应抓住危机中出现的机遇，对公共危机管理缺陷与不足进行深入研究和分析，从危机中吸取经验教训，汲取其“养分”，变“危”为“机”。作出一定的改变，适应环境的变化，对组织机构、管理、技术以及运行程序进行变革，保持组织的生命力，焕发出新的活力。

1. 我国公共危机管理的现状

我国在几十年的应对处置公共危机的实践中累积了一些宝贵的经验，建立了一套公共危机管理系统。党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》提出要建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、高效的应急管理机制。^[6]目前我国处于转型期，未来危机爆发的频率也会增加，危机情况也更加复杂化，在此状况下以往的经验在实际运用过程中，我国政府的公共危机管理还有一些不足。

（一）我国政府公共危机管理取得的进展

随着经济的发展与繁荣、依法治国战略的实施、科学技术的进步、教育的普及，我国政府在实际管理中积累出一些经验，通过不断的反思、学习、总结与创新，建立了一套公共危机管理系统，，该系统在预防危机、减轻损害中起到了非常重要的作用，在实践中取得了一定的成就。

1.危机及危机管理意识有所增强

随着九年义务教育的全面开展、高等教育的普及、及社会媒体的宣传以及网络的快速发展让人们学到了更多的防范危机的知识，让社会群众的危机意识有所提升，使公众对危机提高了警惕，对应对危机有了一定的能力。经过多年的实践，管理者的危机及管理意识有了很大的提高，建立一套危机预警机制，在应对危机事件发挥了非常重要的作用。

2.危机管理越来越受到重视

自2003年“非典”事件发生后，我国政府与学术界加速对危机管理的研究，研究危机管理的机构不断增加，各类关于危机管理的科研机构纷纷建立。除了官方研究机构外，还建立了其他各种半官方、民间研究机构，扩大了我国危机管理的研究队伍，使得危机管理的研究越来越受到重视。

3.危机管理组织开始建立

在应对危机中我国建立了一套应急体系，公共危机的管理工作由有关部门分别管理，在遇到重大公共危机事件时会成立临时的指挥机构来应对危机。我国公共危机管理机构设置的原则是分级管理、分级响应、条块结合、属地管理，在党中央和国务院的统一领导下施行。公共危机管理的组织由领导、办事、工作、地方与专家组等机构组成。

4.出台了危机管理政策法律

在应对危机管理过程中，我国对危机管理方面进行了总结与反思，为了进行有效快速的管理，出台了相关的法律。目前我国已经制定了《国防法》、《戒严法》、《突发事件应对法》《防震减灾法》和《传染病防治法》等涉及危机的法律，^[7]在一定程度上使政府的公共危机管理法制化, 使危机管理工作在法律框架内实施，做到了有法可依。

5.公共危机管理实践成效比较显著

经过多年的努力，我国在应对突发公共危机上的工作取得了显著的成效，政府的公共危机管理能力有了很大的提高。在实践中，成功的处置应付了各种危机事件。例如在应对南方低温雨雪冰冻灾害、汶川、玉树和雅安地震、西南特大旱灾、舟曲泥石流等各类重大突发危机事件，取得了令人瞩目的成就。2008年发生的汶川8级大地震，对汶川及周边广大灾区造成了巨大的人员伤亡与财产损失。地震发生后，国务院与各级政府立即采取一系列有力的措施，维护社会的稳定，抢救受灾人员，保障人民生命财产安全，及时而快速的发布相关信息以防止谣言的产生与蔓延，稳定了国人情绪，并有效的处理了地震造成的堰塞湖问题，积极进行灾后重建工作。从国务院到各级地方政府迅速采取的行动使得这次灾难造成的损失降到了最低限度。

（二）我国政府公共危机管理中的缺陷与不足

随着时代的发展，各种传统与非传统的安全威胁相互交错，不稳定因素日益增多，危机事件不断发生并表现出新的特点。我国政府在应对公共危机上还未达到公众的期望，在其公共危机管理中仍然存在一些缺陷，。

1.风险管理意识需要增强、机制有待健全

在进行公共危机管理的过程中部分管理人员存在着危机意识不足的问题,还未建立足够的风险意识和危机管理意识,抱着侥幸的心理，认为危机发生的可能性很小，而且习惯了常规管理，对危机的突发性和危害性认识不足,这是危机管理中的一大隐患。如果出现危机事件,一定会导致猝不及防，增加无谓损失。人民群众作为公共危机管理系统中非常紧要的一部分，他们的风险与危机意识同样薄弱。现在人们长期生活在一个安全稳定的环境中，处于这种安定环境，使人对所处的环境过于乐观，缺乏居安思危的意识。面对危机，缺乏危机管理意识和心理准备,民众通常会表现出极度恐慌而且很容易被谣言所左右,造成局面混乱，这对应对危机非常不利。

2.公共危机预警机制尚不完善

现今，政府行政部门对应急预案的认识与理解不到位，使得制定的预案质量不高。我国危机预警系统缺乏协调性、系统性与操作性。此外，我国预警体制尚未建立国家级统一的危机事件管理的机构，现有的体制中部门色彩比较浓重 ,这就很难对公共危机事件进行详细预警分析。此外在评价应对危机预案中存在随意性、专家学者的偏好等诸多问题。

3.公共危机管理中缺乏透明机制、信息公开不足

我国政府掌握着绝大部分的危机信息，控制着信息的生产与发布。目前我国的信息报告制度还没有具体的规定，也没一个标准，存在着不规范、不统一的问题。相关政府部门可能还不明确信息向上报告的时间、对象与上报标准、使得一些信息未能及时的上报。政府对于未能及时上报的相关人员或单位应该承担何种责任与处罚没有做统一的规定，这样使得信息不流畅的现象越来越重。

我国政府在危机信息公开、透明机制上一定程度受到官僚作风与我国历史传统原因的影响存在一些缺陷。当爆发公共危机事件的前后，某些官员担心其导致严重的后果会影响到自己的政绩,从而对其在仕途上的发展产生不利影响甚至会断送官场前程，因此他们往往会采取一些措施封锁消息，使得信息难以传播，以免受到更大的关注，使自己免于承受上级领导与社会舆论的压力，官员这种逃避的做法使政府公共危机管理的难度大大增高，也增加了管理成本。政府危机管理信息对内对外存在着不透明的现象，政府各信息系统之间互相割裂，缺乏互通互联与信息资源共享以及缺乏综合性的信息平台和分析。

4.社会组织与民众参与度不高

完善政府的公共危机管理,需要社会组织与民众参与其中，只依靠于政府自身的力量往往难以很好的处理公共危机事件，所以政府必须要充分调动各种非政府公共部门、社会组织、企业、新闻媒体和公众等在危机管理中的积极性，扩大危机管理的力量。但是我国长久以来以政府为绝对主导的传统,使社会自我动员能力相对弱小。可以这样认为,在危机情况下，公民很少自发组织并采取行动以防范危机、应对危机以及危机后的恢复重建活动，公民的积极性受到一定的限制，使得政府在一定意义上处于孤立的境地，不利于很好的进行危机管理，难以发挥出政府与社会的最大力量。

5.政府回应危机的能力有待增强

公共危机爆发后，因各种因素影响政府在回应危机的能力上尚有不足。管理者对灾情认识不够、缺乏相关知识，使得救灾工作难以顺利而有效进行；缺乏与民众沟通，当灾难发生时政府没能够及时安抚民众，使民众在危机中表现出恐慌和猜疑；此外，在危机管理中对社会资源整合不足，危机发生时，常常会发生资源集中在某一处的情况，使得需要的地方缺乏资源，造成资源的不必要浪费。

三、对提升政府公共危机管理水平、能力的主要对策

提高我国公共危机管理的能力对于当今中国及其未来发展都有非常重要的作用，我们在总结以往应对公共危机事件的经验同时，也必须要开眼看世界，他山之石，可以攻玉，借鉴他国有益的经验有利于认识自身的不足，针对不足的地方作出一些改善措施以提升政府公共危机管理能力。要解决上述的几个问题，政府要做到以下四点：

（一）牢固确立社会风险、公共危机的意识

正确的危机意识对于做好公共危机管理工作有重要的意义。自改革开放以来，我国大体上保持着和平稳定较快的发展势头，尤其是在经济领域取得巨大的成就，现已成为全球仅次于美国的第二大经济体。取得如此成就一部分原因就是政府将其主要精力放在经济发展上，对风险意识和危机意识的培养不足，导致政府与民众对风险与危机没有敏锐的判断力。避免危机是公共危机管理最好的方法，将风险扼杀于摇篮中，这种方法是控制潜在危机最简洁也是成本最低的。但是在实践中，有许多政府管理人员认为公共危机事件是难以避免的现象，所以在长期的工作中时常忽视避免危机。管理者经常对危机爆发前的潜伏期各种症状特征不予重视，正是因为管理者的这种危机意识淡薄，导致事态逐步发展，最终演变成影响重大的公共危机事件，造成不必要的损失。

要解决政府官员与社会民众危机意识淡薄的观念，政府应该在全国范围内加大危机意识的教育力度、加强科普与道德教育，以提高人们的综合素质。公务员队伍是政策的制定者同时也是执行者，他们在危机管理中起着举足轻重的作用，因此首先必须要对公务员的危机管理知识与能力进行培训，改变其以往认为危机不可避免的观念，树立新的危机理念，提高应对公共危机的能力。对于社会民众应加强风险与危机教育，让人们学会预防风险和应对危机自救互救的技能。教育部门应当重视对学生的危机教育，不论是小学、中学还是大学，要将危机教育落入实处，而不是把危机教育挂在嘴上，没有实质性的动作。

剩余内容已隐藏，请支付后下载全文，论文总字数：11445字