论文总字数：9066字

摘 要

基层政府信息公开制度在我国尚属于起步阶段，政府信息公开不仅能够推动民主制度及相关法律制度的发展，也能使得公民的知情权得到充分实现，提高公民的知情权意识。自我国《政府信息公开条例》颁布后，政府信息公开逐步走上法制化的道路，政府信息公开也渐上轨道，但是，由于制度的初步建立和实践，这里面也存在许多不足，如信息公开不全面不完善等问题，这就需要我们共同努力去发现和解决问题，以打造透明、诚信的政府，重树政府威信。

关键词：信息公开；基层政府；公众知情权；政府信息

Problems and Countermeasures of Information Disclosure of

the Basic Unit Government

Zhu Haixia

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: Grass-roots government information publicity system in our country belongs to the early stage, the government information disclosure can not only promote the development of democratic institutions and the relevant legal system, can also be made by a citizen"s right to know, improve the consciousness of the citizen"s right to know. Since our country the government information disclosure regulations promulgated, the government information disclosure on the path of legal system step by step, the government information publicity is also gradually on track, but, due to the initial set up and practice system, there are many deficiencies, such as imperfect information disclosure not comprehensive problem, which requires our common efforts to find and solve problems, to create a transparent and honest government, restore the government authority.

Key words: information disclosure; Local Government; public"s right to know; Government information

一、基层政府信息公开的背景及其重要性

在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。^[1]

1. 基层政府信息公开的背景

我国基层政府信息公开有三个阶段。一是倡导试点阶段。主要体现在：邓小平的号召、党的十三大报告的要求、地方部分市县的试点。二十世纪八十年代末期邓小平反复强调，党的十三大报告是经过代表大会通过的，具有严肃意义，必须严格地遵守和执行。在基层政府进行政府信息公开试点符合建设中国特色社会主义的任务和要求。二是基层推行阶段。党的十五大报告要求进行公开办事制度的建设，要求在全国各级县、市以及乡、镇等基层政府推行，使政府信息公开普及到各个阶层、各个地区。三是全面推行阶段。为了推动地方和部门更加积极地制定政府信息公开的法律制度，完善我国法律体系，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。如果将2003年“非典”事件作为开端，至2007年国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“条例”），我国处于从政务公开到政府信息公开过渡的阶段，我国在处理“非典”疫情时凸显了“知情权”和“政府信息”的概念，一方面是在公布每日感染人数及疫情情况时充分尊重了公民知情权；另一方面是“政府信息公开”比政务公开有更广泛的定义跟范围。^[2] 此后即2007年后，则为基层政府信息公开全面推行阶段。

1. 我国基层政府信息公开的重要性

基层政府信息的公开会使地方政府的公众性比中央政府更强。因为“我们所有的人，每一个公民都处于某一社区之中——处于一个我们每天都得到政府提供的从摇篮到坟墓的一系列公共服务的地方环境之中。对行政官员和市民来说，没有什么地方比地方一级的公共行政活动更具有‘公众’性的环境了。”^[3]所以，地方政府需要信息公开，其重要性主要表现在：

1.实现公民知情权。我国是人民当家作主的国家，凡属于法定公开范围的政府信息应该且必须周知公民，这是公民的基本权利，同时也是政府应当进行的义务。然而公民作为单独的个体，无论是从主动性还是从客观性上面来说都无法掌握政府信息，因此，在实现公民知情权的过程中需要政府信息公开来推动制度建设，实现有法可依、有法必依。

2.使得危机事件得到妥善、冷静的处理，挽回政府正在失去的正面形象。政府可以主动借助媒体，准确、及时地公开危机事件的相关信息，正确地引导媒体的舆论传播，及时控制舆论导向，不让舆论朝着恶性结果的方向传播，促进危机事件的解决，同时维护政府形象，提升政府公信力，提高公民对政府的信任程度。

3.使谣言得到控制，提升公民对国家以及社会的安全感。谣言止于公开。在面对一些如灾难或危害社会公共安全的谣言时，政府应当及时全面地公开相关事件的信息，让公众知晓具体情况，不再胡乱猜测。政府信息公开是实现透明政府、保护公民知情权以及消除谣言的重要方式之一。当公民足够了解事情的真相时，各种谣言都将会慢慢消失，人心也会更加稳定。

4.推动民主政治，使得公民的监督权利得到实现。我国是人民当家作主的社会主义国家，国家权力机关为人民服务，只有当公民有足够的权利和意识掌握和利用政府的信息资源时，才能对政府制定的政策、进行的政治活动提出意见，才能让公民主动参与行政管理，才能让民主在我国得到充分发挥，才能推动政府民主制度和民主行为的进步，才能及时地发现政府的不足，以便及时改进。

5.制约权力滥用和腐败。政府信息公开能够将在黑暗之中的权利操作大白于天下，并且为之提供相应的预防机制和处理办法，进而抑制权利滥用和腐败。公开是最好的消毒剂，整个行政系统想要变得透明公开便需要政府将部分信息公开，政府政策的决策和执行的相关信息便会彻底地袒露在人们面前，从而使得权力的运转变得透明，直接切断了权与钱之间的链接，也包括权与钱之间的共同利益。

6.基层政府信息公开能够有效提升基层政府的管理水平。国际社会倾向于用“经济自由度”来衡量一个国家的经济发展水平，然而政府的管理水平则是衡量一个国家的“经济自由度”不可缺少的指标之一。基层政府通过基层执政来维护地方经济的正常运转，基层政府贯彻和执行中央政府制定的政策，保障国家机构的正常运转。因此，基层政府信息公开是提升基层政府管理水平的重要保证。

二、基层政府信息公开的现状与问题

虽然中央和地方政府都制定了一些关于政府信息公开的规定，使得我国在基层政府信息公开的实践中获得了一些进步，但是诸多严峻问题仍然存在于我国基层政府信息公开中。为了充分实现政府信息公开，政府引入了“四公开”的信息公开制度，分别是公开竞争、公开招考、公开招标、公开配额。由于我国信息公开制度还处于起步阶段，从某种意义上说综合的信息公开法律制度尚未建立，各种深层次的矛盾和困难仍然存在于政府信息公开之中，各方面的阻力依然很大，信息公开的问题仍然很多。从问卷调查和各方面渠道获取的信息可知，找理由不公开、不能理解已公开的内容、公开进度缓慢、主动要求公开信息的少等问题比较突出。这些问题所体现出来的总的问题就是政府公开的信息不能满足民众的需求，也就是说，存在信息供给不足的问题。从客观角度看，主要表现为政府信息中保密和公开的界限模糊。在任何国家，保密和公开的界限都不是很明确，保密的宽泛定义限制了政府信息公开。^[4]

由此看来我国基层政府信息公开的现状不容乐观，此等现状所折射出来的问题也十分棘手，主要有五点：

第一，目前，《条例》中关于保密的规定，仍然过于宽泛。例如，《条例》中规定可能会影响社会公共安全、经济安全的信息不应当公开，这样的规定范围过广，且容易形成逻辑死循环。另一方面，对于国家秘密的范围、定义、解密的弹性化的规定，使得《保密法》在实践中容易出现秘密范围过于宽泛的情况。尽管已经对《保密法》做了部分调整和修改，但是里面仍然存在很大问题。只有将信息公开制度的外部环境进行改善才能保障信息的供给，否则，即便行政机关愿意公开，在那样不稳定的外部环境下也难以公开。

第二，内部操作流程缺乏约束力问题在信息公开制度中十分突出。主要表现为信息公开的制约不够，使得能够公开的行政机关也不愿意公开。其原因主要是基层政府信息公开的部门设立尚未完善，公开的监督机制也没有建立，信息公开义务的责任追究机制也不过是个“花架子”，种种原因导致了基层政府信息公开的不畅。第三，我国现行的信息公开制度存在供给不足的缺陷。主要是因为动力机制运行模式尚未改进。目前我国政府信息公开大部分都是自上而下进行，但是公民对信息公开的要求越来越强烈，我国自下而上的社会推动模式尚未发育健全，这就常常导致信息公开不及时、不全面、不彻底，进而使民众不信任政府，对当政缺乏安全感，继而出现社会安全问题。不得不承认，政府推动的信息公开，在一定程度上的确是一种政府“自我革命”。^[5]

第四，公众对于基层政府信息公开问题关注强度不够。中国儒家传统思想根深蒂固，部分民众不了解政府的行为，不知道从哪里了解，也没有权利去了解，很多事情都是听天由命。部分民众知情权意识淡薄，对于哪些事情应当知晓，哪些事情不享有知情权并不是很清楚。甚至有部分公民“怕事”的思想占主导地位，不愿意去了解政府信息，不去关注政府信息公开。

第五，政府信息公开的形式主义严重。当前我国政府信息公开的特点颇为“特别”：“面子工程”式的公开比实实在在的公开多得多；政府更喜欢告诉你结果而不是过程与细节；基层政府信息的公开更多是公众的被动接受，主动的少得可怜。自上个世纪80年代以来，世界各地都在积极构建“网络政府”，积极进行政府信息公开的技术层面建设。我国于1999 年启动政府上网工程，全国各地政府纷纷成立政府网站，推动政府信息公开，但是到目前为止，这种网站更多的是作为“装饰品”存在以应付上面的检查，公开的内容少不说，更新速度也极为缓慢。

总之，由于我国在政府信息公开层面的制度建设较为落后而导致了种种问题，地方官员和公民的不主动及其被动性，也严重滞后了基层政府信息公开的推广实施。问题出现后不解决、回避、躲避、恶性处理等等行为形成了恶性循环。

三、基层政府信息公开问题频出的原因

（一）政府官员对于信息公开政策的认识不到位

主要表现在某些地方政府官员受计划经济体制影响，其所在部门及自己的职能很长时间得不到转变，对公民的主体地位认识不清晰，觉得自己是“官大爷”，主客颠倒，公民理所应当地要去服从政府制定的政策，民众的基本权益例如知情权缺乏强有力的保护。将民主进程中至关重要的公民参政作为一种形式去完成，这种行为容易使公众心生怨言、怀疑、不信任，进而导致社会危机的出现。“艰难”的政府信息公开使得三公消费“姗姗来迟”。导致政府在信息公开方面缺乏积极性的原因有三：一是大多数政府工作人员仍然觉得自己是居于主导地位的“官员”，觉得自己的职责神圣不可侵犯，各种政府信息都被当做机密文件隐藏起来。政府认为，对公民实现知情权，提供相应的政府信息是“额外的”而不是责任和义务。二是从统治阶级的利益出发，模糊、掩盖事情的真相有利于其进行暗中操作，能避免民众的监督和追责。三是保密和公开的界限模糊，部分政府以此作为借口拒不执行或者不严格执行《条例》。^[6]

（二）基层政府公开的信息没有贴切公众的切身利益

基层政府现有的公开信息大多是办事的流程、规章制度，以及一些无足轻重的基础信息。而与之成鲜明对比的深层信息，例如决策的过程、细节以及决策所依据的详细资源和数据，还有官员的任命等信息却公开的很少。对于官员办事不公、拖拉、权钱交易、谋取私利等问题的信息公开比较片面。同样，在住房、食品安全、社会安全等等真正涉及群众利益问题上的信息公开却很少。政府信息公开的过程中也极少有相关部门及人员向公众详细解读涉及群众利益的重大政策。

（三）基层政府信息公开的相关政策不完善

自非典、汶川地震等一系列突发事件出现以来，民众逐渐意识到知情权的重要性，开始要求维护公民知情权。目前为止，知情权只在《人口与计划生育法》等个别法律条文中正式地被明确规定，在大多数法律条文里面尚未对公众知情权作出明确规定。即便是《条例》，也仅仅只是对政府信息公开作出了部分规定，并没有在实质上对知情权进行保护。这也就客观地反映出了知情权在法律建设方面的匮乏。此外，如何处理好政府与媒体之间的微妙关系一直是一个热点问题，就目前部分事件如2012年7月四川什邡反对钼铜项目，10月江苏启东反对达标水排海工程，10月浙江宁波反对PX项目，2013年4月昆明市民反对PX项目，5月成都市民反对PX项目等等，在事件的初端，政府会下意识地去掩盖、模糊事情的真相，避免政府信息的公开，甚至去控制主流媒体的舆论导向，阻碍全面新闻的发布。媒体的影响对公众是无法估量的，不管是好的还是坏的消息都可能对公众的心理产生很大的振荡。当部分可能危害公众安全以及社会稳定的事件发生后，政府经常拖延甚至拒绝媒体的采访，给新闻的发布设置了许多障碍。部分媒体为了讨好政府或者是为政府所控，不报道全面的事件，掐头去尾，或者只报道好的消息，而对坏的消息避而不谈。

四、完善基层政府信息公开的有效对策

想要建立健全政治民主和法制，需要我们去完善政府信息公开制度。2007年4月5日，国务院正式颁布《条例》，并于2008年5月1日起施行，标志着我国政府信息公开工作开始步入法制化时代。但是由于统治阶级的利益以及其他各阶层各方面的原因，我国政府信息公开制度的实施举步维艰，制度本身的作用并没有得到充分的发挥。因此，我们就需要从各方面考虑问题的原因，提出更好的设计和设想来完善基层政府信息公开。

（一）完善信息公开配套立法

具体而言就是，将知情权作为公民的一个基本权利明确写入宪法，奠定保护公民知情权的法律基础。制定详细的实施细则或办法，对秘密进行准确的界定，确定信息公开的范围；建立健全相应的保密制度，明确规定公开和保密的界限；完善责任追究机制，保障公民的知情权；建立建设权威性的政府信息公开机制，保障公开信息的准确性和及时性。一要将政府信息公开作为明确规定的政府的法定义务，而不是“赏赐”，将政府信息公开作为一个原则而不是例外。二要给政府信息公开提供必需的物质保障，如经费等，确保政府信息公开的有效进行。^[7]

（二）促进知情权意识在全民、全社会的普及

自古以来，受传统儒家文化及政治结构的影响，中国的权利意识比较淡薄，民主意识缺乏，在遇到问题时，公众更倾向于忍让。公民的权利保护意识和寻求救济的愿望随着社会经济的发展越来越强烈，社会价值观念也出现了很大变化，但是这种权利意识的变化是失衡的，公民更倾向于财产权利意识，这中间也有很强的被动性，在人身和权利意识方面仍然知之甚少。^[8]这就需要各级政府积极通过媒体广泛宣传知情权，努力实践个案，促进知情权意识在民众中的树立，进而推动知情权意识在全民、全社会的普及。

（三）建立健全公众参与机制

对于世界各国而言，确定国家民主发挥程度的重要指标是公众参与的深度与广度，民主是推动社会变革和持续发展的强大力量。想要加强我国社会主义政治文明建设就需要我们提升公众的参与程度，使得公众参与的深度与广度进一步扩大。建立健全公众参与机制，进行公众评议政风行风工作，有利于对政府部门行政操作的监督，有利于提升公众民主参与的程度，有利于监督各行各业透明运行，有利于加强政风建设，有利于推动政府职能转变，从主导型政府转变为服务型政府，有利于提高政府的工作效率及服务质量。公众评议政风行风工作的基本要求是民众的广泛参与。社会评议有很多方式，例如探索建立网上评议机制，建立双轨道测评机制，引进行风监督员独立评价机制等等。^[9]

（四）拓宽政府信息公开渠道

目前我国政府信息公开的渠道有限且狭窄，拓宽政府信息公开渠道是至关重要的一步。首先要加强信息公开的技术层面建设，积极维护政府网站，及时更新信息；其次要建立专门的政府信息公开场所，主动向公民提供政府相关信息以及采集民众的信息；最后将信息进行分类，不同的信息用不同的方法进行公开，以此确保信息公开的效果。只有这样才能有效提高公民的公民权意识，从而推动与政府信息公开相关的法律建设。

（五）建立监督运行机制和责任追究机制

想要更好地实现信息公开就需要更加公平公正、更加科学合理的监督机制和追究机制。这就需要我们从两个方面入手，其一，将不公开义务的法律责任明确化，具体化。例如在城乡规划方面，道路建设以及房屋修缮、配套设施的完善等都与民众的生活紧密联系，但是相关部门却很少将此类信息详细公开，群众也常常因为信息不全面、不信任而拒绝合作，这就需要政府制定相关法律法规，让不公开相关信息的政府为其行为负法律责任。其二，鼓励群众的积极参与和有效监督。我国民众知情权意识淡薄，大部分都是到了需要保护财产安全的时候才会注重知情权，经常出现畏惧心理不敢或不想追究政府部门责任。在平常的政府信息公开中，公众大多都是被通知哪些、哪里有政府信息公开，很少自己去积极地、主动地要求政府信息公开，使得政府信息公开进程缓慢。因此我们需要加大宣传力度，努力传播知情权意识，鼓励民众大胆、积极地参与到政治活动中来，充分发挥自身的民主权力，监督政府的行为，维护自己的权利。^[10]

结 语

政府信息公开在我国的具体实践中仍然存在许多问题，仍然需要我们不断去改进，去进步。公开是最好的消毒剂，整个行政系统想要变得透明公开便需要政府将部分信息公开，政府政策的决策和执行的相关信息便会彻底地袒露在人们面前，从而使得权力的运转变得透明，直接切断了权与钱之间的链接，也包括权与钱之间的共同利益。

总之，想要彻底改善我国政府信息公开的现状，需要从制度的根本来解决问题，即一方面要完善与信息公开相关的法律体系，为信息公开提供法律上的保障，另一方面要建立健全责任追究机制，确保公众的有效监督。此外，也要加强公众的知情权意识，促进政府和群众的双向互动，推动我国的法治进程。

参考文献

[1] 政府信息公开[EB/OL]. [2014-03-18]. http://baike.baidu.com/link?url=VvTk7Sh6dYPjfMxYF6eERKXIc4Uf0ZK57dJS_JbhTfwSZseJbFNx6-qs1A_T-ggV2mxcSfOn7yvcD9j_npAmlK.

剩余内容已隐藏，请支付后下载全文，论文总字数：9066字