文 献 综 述

食品安全是关乎人民安居乐业、社会长治久安的大事，也是政府承担的一项重要的社会管理职能。当前我国食品安全问题频繁发生，重大食品安全事故数量不断增加，不仅使人民的生命、健康受到威胁,而且给国家经济发展、政治稳定、社会安定带来干扰和威胁，食品安全问题日趋严重，在食品安全保障事业中推行行政问责制势在必行。本课题从当前频发的食品安全问题出发，深入分析其原因，并阐释行政问责制在食品安全保障事业中的现实意义，并在此基础上提出了完善措施。

一、食品安全问题的原因

我国学者何延昆、张晓玉就指出：自2008年以来食品安全管理方面的诸多事件及其连锁反应，充分说明我国的食品安全管理的方式和方法存在一些问题和漏洞，而作为食品安全的管理部门，由于部门职责界定模糊、责任追究制度的不完善，导致政府的公共管理职能履行不善、缺位问题比较严重。食品安全事故的频发有诸多原因，其中一个很重要的原因在于对食品安全负有管理和监督职责的行政主体的行政执法责任的模糊与缺失。[1]学者于海丽，卫艳涛则从信息不对称角度分析造成食品安全的原因为：（一）、体制障碍社会主义市场机制不完善，造成政府无法及时的获得有效的监管信息。包括：1、信息不对称导致食品市场失灵；2、政府与生产者之间的信息也不对称；3、消费者与政府之间也存在着信息不对称；（二）、我国行政体制中职、权、责不清，政府职能定位不准。[2]还有学者侧重造成食品安全问题的监管原因，如：（一）、食品安全监管领导协调机构缺乏权威性；（二）、食品安全监管模式较为单一；（三）、食品安全监管社会监督机制有待完善。[3]又如宋慧宇，李雪认为：我国食品安全行政监管权失范阻碍监管效果，包括：(一)、政府能力的局限性；(二)、政府组织具有内在性和自利性；(三)、行政垄断和监督乏力造成监管低效；(四)、监管者与被监管者间信息不对称；(五)、路径依赖限制监管方式的更新。[4]也有学者则强调我国食品安全法律体系存在的缺陷：（一）、有关食品安全的法律法规缺乏统一性和协调性；（二）、相关法律法规及标准的修订缺乏及时性；（三）、在责任主体方面监管机构的权责不明；（四）、食品安全的法律责任不够全面、严厉。[5]

二、行政问责制的涵义

侯晋雄指出，我国”官员问责”概念的提出，源于两个方面的因素：一是香港特区政府2002年7月的”主要官员问责制#8217;，为我国第一次带来了问责这个概念；二是2003年4月，由SARS事件引发了社会对”官员问责制#8217;的广泛关注，带动了对官员问责的理论研究和问责实践的探索。”[6]梁妍慧认为问责制”是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。”[7]而著名学者周亚越总结行政问责制为：”特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范”。[8]他明确了这样儿几个要素：问责主体、问责客体、问责后果和问责范围。所以是相对全面的解释。学者田丽娜的观点与周亚越相似，认为它是指特定的行政问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种内部监督和。[9]不同的是，她把这一规范细化为”内部监督”和”责任追究制度”。周仲秋认为，行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。这个界定将政府视为实施行政问责的积极主体，因此是一种自律机制，但事实上很多时候实施行政问责的动力和压力来自政府部门之外，行政问责的主体来自政府部门之外。[10]

三、食品安全行政问责制的内涵

学者何延昆、张晓玉认为所谓食品安全管理行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府以及食品安全监督管理职能部门由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定责任以致造成食品安全事故的情况，要求其承担否定性后果的一种规范。[11]

四、食品安全行政问责制的现实困境

学者何延昆和张晓玉在”当前我国食品安全管理行政问责制的问题与对策”中同时总结我国食品安全相关行政问责的困境有：(一)、食品安全管理行政问责制法律体系尚不完善，包括食品安全管理行政问责制立法不健全和食品安全管理行政问责制配套制度不完善；(二)、食品安全管理行政问责制运行机制不明确，包括问责主体矛盾、问责的标准不统一、问责的客体太多、问责的程序不规范；(三)、社会问责文化的缺失。也有学者从食品安全管理和问责制度两方面分析指出我国现实问题有：（一）、食品安全管理过程中存在的问题：1. 食品行业国家免检制度问题；2. 分段式的食品安全管理体系导致多头监管或监管空白；（二）、行政问责制自身存在的问题：1. 行政问责的制度化水平较低；2.公民参与行政问责的深度不够；3. 重事后问责而忽略事前和事中问责，造成”问责链”的断裂。深层原因主要有这些观点：食品安全监管部门问责困境包括：食品安全监管行政部门问责制立法不完善；食品安全监管行政部门问责制的规定不明确；配套法律制度的不健全。深层困境：利己主义蓬勃发展；地方、部门保护主义并行；问责文化的缺失#8212;#8212;意识失灵；政党与政府体制障碍等。