关于雾霾治理的立法问题的文献综述

关于我国雾霾治理的立法问题的研究情况，既有成果，也有不足。成果主要体现在：确立了雾霾治理的基本立法原则，不断完善立法内容，为雾霾立法问题研究打下坚实的理论基础。不足之处主要在于：一是雾霾的性质尚无准确定性；二是对现有的雾霾治理法律、行政法规、地方性法规等条文未进行细致梳理和分析；三是对雾霾治理的相关规划与相关法律之间的关系尚未进行讨论。未来的雾霾立法研究应着力克服现存不足，促进理论与实践的深入发展。

一、雾霾性质认定

关于雾霾性质认定的问题，我国目前存在两种观点。一种观点认为雾霾属于自然灾害，民政部、国家减灾办在2013年发布的全国自然灾害基本情况中，将雾霾列为自然灾害。并且，中国科学院、水利部水土保持研究所高级工程师彭珂珊在2000年刊登的《我国主要自然灾害的类型及特点分析》一文中，也将环境污染作为自然灾害的一类进行研究。

另一种观点是以韩德培、金瑞林等为首的学者认为雾霾属于人为灾害。

我赞同第二种观点。通说认定，自然灾害的形成必须具备人为破坏的诱因及承受灾害的客体两个要件，我认为并不是只要存在人为破坏的因素的灾害均纳入自然灾害的范畴，自然灾害与人为灾害的区分标准在于人为因素是否是引发灾害的主导因素。山东省环境保护科研所杨继东在《环境灾害的特点、成因类型及减灾政策》一文中陈述了上述观点，他指出自然灾害与人为灾害没有绝对的界限，可以相互转化，但依然存在区分标准。人类社会早期威胁人类生存的环境灾害属于自然灾害，主要由人类自身活动引起的环境灾害则属于人为灾害。同时，他将环境污染归于人为灾害。无独有偶，韩德培主编的《环境保护法教程》从区分第一类环境问题与第二类环境问题入手，将第二类环境问题即人为因素占主导地位的环境问题，分为环境破坏与环境污染，表明雾霾属于第二类环境问题，即人为灾害。

此外，金瑞林在《环境法学》一书中提到”由于人的意志以外的自然原因而发生的环境问题（如第一环境问题）属于自然灾害。自然灾害不属于环境立法所要控制的对象”，但雾霾治理分明是当前环境立法的重中之重，从而间接地证明了雾霾不属于自然灾害的观点。

二、《大气污染防治法》内容笼统和滞后

（一）内容笼统，难于操作和落实

新制定、修改的行政法规、地方性法规较2000年修订的《大气污染防治法》而言，治污措施更加全面、细致，注重保证执行效果。武汉大学环境法研究所罗吉在《大气污染防治法修订与环境污染防治立法的发展趋势》一文中对2000年修订的《大气污染防治法》的主要污染防治原则与措施做出详细的介绍和分析，他认为大气污染防治自2000年以后实现了”单项污染源的点源控制转向区域综合防治，重浓度转向浓度控制与总量控制相结合，以污染物的末端治理为重点转向施行预防原则和全过程防治，推行清洁生产”等重大污染防治立法转变。但近年来伴随雾霾污染问题的不断加剧，《大气污染防治法》的弊病渐显，主要体现在条文过于空泛以致执行不力上，立法者在行政法规、地方性法规的制定、修订过程中，不断反思《大气污染防治法》之不足，汲取国外先进治霾经验，使得上下位阶法律在治霾问题上差距日显。在此举简单一例：工业粉尘是雾霾主要的组成成分之一，但《大气污染防治法》中对工业粉尘污染行为规制极少，仅要求”向大气排放粉尘的排污单位，必须采取除尘措施。严格限制向大气排放含有毒物质的废气和粉尘；确需排放的，必须经过净化处理，不超过规定的排放标准”，而2014年通过的《北京市大气污染防治条例》则为扬尘污染防治单独开辟一章，其中要求”建设单位应当将防治扬尘污染的费用列入工程造价，并在工程承发包合同中明确施工单位防治扬尘污染的责任”，”工地施工需要设围挡、安排专员监督”，”渣土等需要密闭运输并安装卫星定位系统”等等，规定更具科学性、合理性、可操作性。