作为市场经济的产物，城乡建设用地的不统一使得社会经济发展矛盾冲突不断，建立城乡统一建设用地市场的经济体制改革亟需进行，建立城乡统一建设用地市场的法律制度保障在实践中对规范和促进建设用地市场发展有着重要的意义，但从现有的文献，对此统一市场的法律制度保障的研究范围较窄，同时随着城乡建设用地市场体制的深化改革，建筑市场的飞速发展，新的建设用地市场要求城乡建设用地同地同权，现有法律不能直接解决新出现的人地矛盾。此时就需要对建立城乡统一建设用地市场的法律制度的保障进行进一步的研究，从立法的角度出发，对建立城乡统一建设用地的法律制度的实施范围、行使条件、例外范围做出理论分析。

一、关于城建立乡建设用地市场的相关理论

我国法学学者从不同的角度出发，对优先受偿权的性质认定不同的观点：其一，一些学者认为是政府退出土地市场，市场自由流通；其二，部分学者认为产权改革，确权赋能；其三，部分学者认为不改变原有征地制度，提高社会保障，统一税收。经过多年的探索与辩论，法学界对于建立城乡统一建设用地市场法律制度模式和保障的不同观点林立。

在国外，建设用地市场是比较发达的。他们有一整套完整架构的法律制度来支撑建设用地市场要求的各种条件和程序。

俄罗斯20世纪90年代以后为土地产权改革建立了一个完备的法律框架，承认并规范土地的私人占有、出售、购买、入股、租赁和抵押等行为。俄罗斯转行推进国家和集体农场的股份制，即让农场工人成为国家和集体土地的股份持有人，并因此将国家和集体农庄所有的土地改造成为股份制农场。到1995年，俄罗斯国家和集体农场的土地已经通过法律途径分配给俄罗斯农民家庭和农场工人。

在日本，通过法律制度的规定，不住在农村的地主的出租地和住在农村但超过三町步的土地必须全部出售；私有土地可以自由买卖、交换、租佃，但必须到法务省的不动产登记所进行登记，否则得不到法律的承认和保护。1970年以后，为促使土地向真正愿意从事生产活动且有能力的民众手中集中，改变严重的农地抛荒现象，提高土地的使用效率。

我国《土地管理法》中规定：城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地,除法律规定属于国家所有外,属于农民集体所有；宅基地、自留山，属于农民集体所有。在建设用地上，按土地所有的分类，建设用地相应的分为国有建设用地和农村集体建设用地。国有建设用地是指建造建筑物和构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地和军事设施用地等所有权为国家的土地。集体建设用地，又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，农村居民住宅用地以及经营性用地。

十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》虽然指出，要求逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有同等权利。但城乡统一建设用地市场的现实情况依然问题频现。

二、构建城乡统一建设用地市场的现状及出现的问题

（1）、集体建设用地权利主体模糊