摘 要

一直以来，我国的纵向府际关系都处在一个不断调整的进程中，新中国成立和改革开放带来了纵向府际关系的重大转折，中央政府和地方政府的关系进入到了新的局面。纵向府际关系决定着整个由上至下的公共管理链条，影响着整个国家的发展，纵向府际关系的失序必然带来扩及社会各界的影响。本文联系国外纵向府际关系的发展和处理，主要探讨与分析当前我国纵向府际关系之间存在的几个重大问题。研究结果表明放权让利向下进行，中央与地方之间已由中央集中领导转向央地协商，当前央地之间的博弈、地方政府腐败和根据利益来选择执行政令等问题逐步凸显，本文通过分析与调查给出了不同问题的相应对策，以求推动我国纵向府际关系的协调与良性发展。

关键词：纵向府际关系、问题、对策

Abstract

Vertical inter-governmental relations in China have been in a process of constant adjustment. The founding of New China and the reform and opening-up have brought about a major turning point in vertical inter-governmental relations, and the relationship between the central government and the local government has entered a new phase. Vertical intergovernmental relations determine the whole chain of public management from top to bottom, and affect the development of the whole country. The disorder of vertical intergovernmental relations will inevitably lead to the expansion of the impact of all sectors of society. Based on the development and treatment of foreign vertical intergovernmental relations, this paper mainly discusses and analyses several important problems existing in the current vertical intergovernmental relations in China. The research results show that decentralization and concession of power and interests go downward, and the central and local governments have shifted from centralized leadership to central-local consultation. At present, the game between central and local governments, local government corruption and the choice of executive decrees according to interests are gradually highlighted. This paper gives corresponding countermeasures to different problems through analysis and investigation, in order to promote the coordination and healthy development of vertical inter-governmental relations in China.

Keywords:Vertical Intergovernmental Relations，problems，countermeasures

目录

摘 要 I

Abstract II

第1章 绪论 1

1.1.研究背景 1

1.2.研究的目的和意义 1

1.2.1.研究的目的 1

1.2.2.研究的意义 1

1.3.国内外研究现状 2

1.3.1.国外学术界对纵向府际关系的研究 2

1.3.2.国内学术界对纵向府际关系的研究 2

第2章 我国纵向府际关系的形成和国外纵向府际关系 4

2.1.我国纵向府际关系的形成 4

2.2.国外纵向府际关系 5

2.2.1.南非纵向府际关系 5

2.2.2美国纵向府际关系 6

2.2.3.借鉴意义 7

第3章 当前我国纵向府际关系存在的问题及对策分析 9

3.1.我国当前纵向府际关系存在的问题 9

3.1.1.系统性腐败 9

3.1.2.选择性执法 11

3.1.3.地方政府与中央政府的博弈和地方政府的短期行为 12

3.2.改善我国纵向府际关系的对策 14

第4章 全文总结与研究展望 17

4.1.全文总结 17

4.2.研究展望 17

参考文献： 19

致谢 20

第1章 绪论

1.1.研究背景

“府际关系”是指层级不相同的政府之间的关系，也被称为“政府间关系”，它又分为中央政府以及地方政府之间的关系、不同地方政府之间的横向关系和纵向关系。最近二十多年来，中国社会不断发展，制度的修缮和变更带来了社会的进步，社会的进步促进了我国治理体系的改进，政府之间相互协调配合的方式也随着时代的变化并伴随着诸多因素而产生了新生代的改变。随着改革开放的进行，地方政府的权力不断增大，逐渐演变成为一种新兴的力量登上了政治舞台，原本由中央政府集中领导的格局被切割开来，地方政府与中央政府之间博弈不止。分权深刻地影响了我国地方政府和中央政府之间的联系，重塑了纵向府际关系，为我国带在各个方面带来了诸多影响，也产生了许多亟待解决的问题。

1.2.研究的目的和意义

1.2.1.研究的目的

本文旨在通过对当前我国政府纵向府际关系的调查与研究，能够对我国政府纵向府际关系进行综合分析，发现我国纵向府际关系中存在的问题，分析其原因和影响。结合相关资料以及与其他国际纵向府际关系的不同情况进行比较和学习，取其精华去其糟粕，贴近实际有针对性的对问题提出对策加以解决，从而帮助我国纵向府际关系改善，为我国政府纵向合作有效进行奠定坚实的基础。运用各种分析方法或模型，提出有建设性的建议，通过对国内外纵向府际关系问题和对策的分析研究，探索更加适宜良好的政府间纵向关系，以优化大国家治理体系，促进国家治理能力现代化，帮助社会和谐国家发展。希望本文也为以后的研究提供素材和意见。

1.2.2.研究的意义

由于社会生产力的不断提高，私有制诞生，并且出现了阶级分化，随之而来的就是府际关系作为上层建筑产生。在这一整个经济社会发展的过程中，国家政府发挥愈来愈重要的作用。国家通过一系列繁琐的行动，糅合了大量的智慧和人力物力才制定而成的政策极需要通过政府的行政行为来实施，所以纵向府际关系决定着一国的发展或者衰退。

纵向府际关系是政府间为了实行目标政策而进行协调合作的关系。府际关系失序会导致诸多的社会问题，在不同的领域对经济社会的发展均会产生负面效应。对政府间纵向府际关系进行合理协调改善有助于解决这些问题，减少社会问题和经济发展的阻碍，有助于国家的安全，社会和谐稳定，国家长治久安，有助于推动政府行政能力和民主政治的进步，促进国家治理体系现代化，增强政府整体能力推进各项事业共同繁荣发展。

1.3.国内外研究现状

1.3.1.国外学术界对纵向府际关系的研究

府际关系始于上一世纪三十年代美国的“新政”时期。1935年，《社会科学百科全书》在美国发行，其中第一次写出“府际关系”一词，以此来阐释美国联邦政府如何转变其体制的运作模式来取得突破，从而化解因为经济萧条而产生的诸多问题，由此而逐步形成的一种政策互动关系。不同形式的国家包括联邦制以及单一制，其纵向府际关系都存在如行政超越职权、中央主导政府与地方政府之间的矛盾和博弈、系统性腐败等问题。安德雷·拉焦尔是法国的一位杰出的政治学研究专家，他侧重于财政权限方面的研究，根据财政权限的大小、财政分离程度、财政自助分配掌控的程度将纵向府际关系的权力分配划分为了行政性、政治性、行政权转让。日本的行政性专家松村歧夫撰写了《地方自治》，他在其中提到根据日本的国情和实际情况来看，垂直模式是优化和加强日本纵向府际关系的最好方式。威尔士的学者拉非通过对国会下放权力之后纵向府际关系产生的变化以及政府改造的研究，认为政府间关系优化和政府改造的理想方案是精简公务人员和行政机构，推崇规模小而效率高能力强的政府模式。国外对纵向府际关系进行研究的学者和专家还有许多，艾伦、桑德斯等都在此领域做出了贡献。

1.3.2.国内学术界对纵向府际关系的研究

改革开放施行几十年以来，我国政府纵向府际关系发生了深刻变化。在改革开放的进程中，中央采取了对地方放权等改革方式，产生了深远的影响，尤其是对我国经济社会发展产生了重大的影响。中央政府由集权到放权，地方政府自主权加大，中央与地方之间关系出现了重大变革，纵向府际关系发生转变，带来积极效益的同时也出现了许多问题如选择性执法、腐败、地方保护主义、纵向府际非合作博弈等。众多研究者通过从不同角度考察分析得出的观点有：分权论、财政集权论、选择性集权论、重层集权论、合理分权论、集分平衡论等。王沪宁认为中国政治体制变化主要是中央政府主导权减弱地方政府权力增大，中央政府对国家政治的掌控以及所提供的功能性作用呈缩小趋势，而地方政府在社会变革的进程中发挥着越来越大的作用。赵成根认为改革增大了地方的利益获得以及利益需求，使得国家的结构发展为地方和中央分庭抗礼的形式。朱光磊、赵永茂等认为，在改革开放后，虽然我国形成了以中央政府为基础的纵向府际关系，但是也应当重视各级纵向政府之间的关系，应该要使参与者多元化，形成多方协调各尽所能互相监督促进的网络组织，来承担公共社会的管理工作，也就是说社会管理的主体应该适当多元化，政府应当占有一席之地却不应该成为唯一。赵晓提出改革开放的深化和推进造成了地方保护主义盛行、加大了宏观调控的难度等。宣晓伟认为分层分类责权应是地方和中央关系所朝向的目标。

第2章 我国纵向府际关系的形成和国外纵向府际关系

2.1.我国纵向府际关系的形成

中国几千年的历史中纵向府际关系一直处于一个极端重要的政治地位中，从封建社会建国伊始到如今的中华人民共和国，中国纵向府际关系纷乱复杂，其经过了“收-放-乱”的动态循环，不同时期具有不同变化，在不同时期纵向府际关系又服务于不同的政治目标和理念。在封建社会时代，中央集权制一直贯穿于中国千年的历史当中，中央处于绝对的领导位置，掌握绝大部分的权力，甚至在一些王朝时期君主专制的中央集权制到达巅峰，国家权力尽数掌握在政治最上层手中，而下级地方受到中央严格的监视和控制，几乎没有自主权，下级官员也受到上级官员的胁迫和管制，整个政府纵向关系也出现了“官大一级压死人”的局面。新中国的成立是我国纵向府际关系的转折点，无论是毛泽东发表的《论十大关系》还是邓小平提出的《党和国家领导制度的改革》以及后来的改革开放等诸多政策措施，都致力于改善我国的纵向府际关系，使其朝着一个适合我国国情的有相当效用的方向发展，这对于促进国家社会治理能力现代化、国家建设法制化具有重要的意义。

在1949年新中国成立到1978年实行改革开放这段时间里，地方政府和中央政府之间的纵向关系从属于当时的计划经济体制，是其中的一个重要节点。在这段时间里国家实行的政策主要是统收统支的财政集中体制，中央政府下发给地方政府各项经济建设目标，地方政府及时完成国家的经济建设计划。这一时期的纵向府际关系与封建时代的纵向府际关系相比还尚未发生质的飞跃，虽然中央领导的计划经济体制和财政集中体制对于协调各方资源解决当时的中国经济问题促进落后的社会快速发展起到了很大的作用，但是这一种由上至下的纵向府际关系的弊端逐渐的显露出来。地方政府无法自行获取收入，更无法自主支付，由于经济上的制衡，地方政府对中央政府产生了高度的依赖；决策权牢牢把控在中央政府手中，然而中央政府并不是信息获取的第一线，中央政府获取的信息存在明显的偏差和缺失，增大了资源配置错误的风险，也加大了执政成本，增加了财政运转的压力，而且有很大可能会忽略地方政府地方人民的偏好；地方政府致力于完成中亚所给的经济建设目标，但实际所获得的效益远不及其所上交的收入，这极大挫伤了地方政府的发展积极性。传统经济体制严重阻碍了国民经济的发展，中央对地方的掌控也不利于国家建设的市场化和自由化，阻碍了社会发展。

为了激发国民经济活力和提速发展社会生产力，我国于1978年开始改革开放这一重大国策。改革开放之初，如何解决过去“中央过度主导”的体制所带来的弊端问题和满足当时社会迫切需要发展的现实需求成为了两个主要难点。1979年，邓小平在中央理论工作务虚会上再次提及“国内现今的主要矛盾已经是人们对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人们需要的状况之间的矛盾”。因此，为了提升地方政府发展经济的动力，中央与地方之间的纵向府际关系开始了中央向地方分权下放的改革，随之而来的是中央权力收缩地方自主权增加，这有利于地方经济的发展，但是也导致了地方政府自主管理的膨胀，出现了中央政府一些政策政令传达不畅通贯彻不到位的情况，地方利益的出现和发展带来了地方政府与中央政府的博弈。1994年施行的分税制改革为地方政府带来了稳定的税收收入，与此同时在分税制改革之后兴起的“土地财政”为地方政府带来了大量的预算外收入，极大增加了地方政府的财政自主权，由此地方政府拥有了一定的与中央政府进行对抗的能力，形成了地方政府与中央政府相互协作，博弈共存的纵向府际关系。

纵向府际关系的重要特点就是不断变化的动态性和受制于当时的政策，灵活的长时效的动态关系才是纵向府际关系的平常状态。随着国家政策的调整、环境的变化，不同的权力结构以及权力关系出现于政府之间，我国政府根据不同时期的具体国情和环境的改变，一直在探索更加适用合理有效的纵向府际关系。

2.2.国外纵向府际关系

2.2.1.南非纵向府际关系

南非共和国，简称为“南非”，是非洲第二大经济体，国民生活水平较高，与非洲其他国家相比其经济稳定性较强。南非在国际交往和事务处理中已经成为一个中等强国，并拥有很高的区域影响力。本文将从整体宏观方面出发，简要综合分析南非纵向府际关系中的问题和对策。

南非实现快速发展很大程度地依赖于其有效的府际关系体系，也取决于不同层级政府之间的信任程度和协作能力。南非政府间合作的原则是将这些关系置于“南非共和国宪法”之下，由法律框架来进行规范。南非1996年“南非共和国宪法”是最高法律，为其纵向府际关系提供了一个基本的框架，指导政府机构的运作以及政府间的合作。虽然南非政府过去的纵向府际关系发挥了一定的效用，但是也随着整个国家社会的发展变化而出现新的挑战，政府部门和相关学者专家也不断地出台政策提出建议来解决一个又一个问题。

以下罗列出过去南非纵向府际关系发展进程中出现的问题以及相对应的政策措施：

1. 在《宪法》当中所列出的职能和权力的分配没有明确界定，也没有明确的含义和相关的义务。如土地利用规划等职能没有得到充分正确的划分，一些省级职能由市政府来执行。南非地方政府的实际地位和法律地位差异明显，地方政府两级体制这一复杂的地方政府模式也对纵向府际关系产生了冲击，各级政府建设没有与宪法所要求的水平相匹配。因此，由中央政府和财政部进行领导，国家政府对各级职能进行了系统的全面的审查并提出了资格审查建议，同时根据审查结果对部分职能进行重新划分。再者就是将职能分配制度纳入监督管理，规范各级政府执政程序，落实其相关责任和问责制度，构建有法律规范支撑的治理模式，以期实现职能的正确分配和控制监督。
2. 政府间的监测干预和支持存在缺陷。中央政府和省政府缺乏对市政府的支持，中央政府和省政府中负责对市政府的进行监督的部门之间缺乏协调，中央政府和省政府的监督有时会有过高的侵入性并过多干预市政府，缺乏对过度干预的正确指导。没有明确界定中央政府和省政府的监测范围，过度监督导致省政府向中央政府报告、市政府向省政府报告失真，强制性财政与市政府职能之间脱节。为了应对以上情况，国家规定地方政府应两年向议会上交一份地方政府状态报告，由中央政府定义省政府的监督职责，地方政府制定国家绩效指标以便有效施行，同时中央政府也应定期向省政府和市政府发布报告。
3. 南非的地方政府制度（包括地方政府两级制度）复杂，由此产生了四个政府层次，几乎有一半的地区完全由国家出资，在整个国家体制中重新分配的角色不再有效。由于资源分配不当，各级政府差距愈来愈大，市政府成本高昂但生产力低生产效率不足也成为一个愈发突出的问题。各省的区域规划与最开始目标逐渐背离，区域划分也拉大了不同地区之间的发展差距。针对这部分问题，南非选择的是对地方市政区域边界进行重新划分，将不正常的市政区划分为小型化的行政区，将部分地区重组为由中央政府管理的行政和服务中心，同时加大对地方的支持和监督力度，如此减少划分地区管理的风险，中央政府干预资源配置以帮助落后地区发展，这是中央政府与地方政府的相互协调转化，也是纵向府际关系的一种直接调整方式。

2.2.2美国纵向府际关系

美国作为世界第一大经济体在世界经济贸易中的影响力非常显著，同时美国是一个超级强国，其在国际事务中拥有强力的话语权，国际影响力不可忽视。虽然美国是一个联邦制国家而中国是一个单一制国家，但中美两国皆是国土面积巨大，国民人口众多的大国，一个国家的治理多少会有相似之处，美国处理纵向府际关系的方式仍然有值得我们学习的地方。