摘 要

自改革开放以来，地方行政立法已经成为了我国管理国家事务的一项重要措施，但是由于地方保护主义、部门利益等各种原因，使地方行政立法存在着诸多缺陷，因此，必须要加强对地方行政立法的监督，本文通过介绍地方行政立法监督在我国发展的历史以及现状，对地方行政立法监督存在的问题进行论证，并提出解决方案。

关键词：地方行政立法；地方行政立法监督；问题：完善方案

Abstract

Since the reform and opening up, local administrative legislation has become an important measure for China's management of state affairs. However, due to various reasons such as local protectionism and departmental interests, local administrative legislation has many defects. Therefore, it is necessary to strengthen the local The supervision of administrative legislation, this paper introduces the history and current situation of local administrative legislation supervision in China, and demonstrates the problems existing in the supervision of local administrative legislation, and proposes solutions.

Key Words：Local administrative legislation; supervision of local administrative legislation; problem: perfecting plan

目录

第1章 绪论 1

1.1研究背景和意义 1

1.2 研究方法 2

第2章 我国的地方行政立法监督的历史发展及现状 3

2.1历史发展 3

（一） 萌芽期 3

（二） 成长期 3

（三） 完善期 4

2.2现状 4

（一）权力机关的监督 4

（二）行政机关的监督 5

（三）司法机关的监督 6

（四）社会公众的监督 6

第3章 我国地方行政立法监督存在的问题 7

3.1权力机关 7

（一）备案审查的主体过多，职责混杂不清 8

（二）备案审查的程序不够规范 8

（三）备案审查缺乏责任约束 8

（四）在实践中，地方权力机关在地方行政立法监督中被动消极 9

（五）违宪审查制度形同虚设 9

3.2行政机关 9

（一）备案审查缺乏有效性 9

（二）规章清理机制作用有限 10

（三）自律监督缺乏公信力 10

3.3司法机关监督作用有限 10

（一）司法机关的监督范围不够 10

（二）司法机关的监督方式不够主动 10

3.4社会公众监督 11

（一）社会公众缺乏参与的意识 11

（二）我国法律缺少在公众参与的明确规定 11

（三）专家参与制度不够完善 11

（四）缺乏舆论监督制度 12

第4章 完善建议 12

4.1加强权力机关的监督 12

（一）明确授权范围 12

（二）完善批准制度 12

（三）完善备案审查制度 13

（四）建立专门的违宪审查制度 13

4.2完善行政机关的监督 13

（一）完善地方行政立法监督程序 13

（二）建立行政立法责任制 14

（三）完善规章清理制度 14

4.3完善司法机关监督 14

（一）扩大司法机关的审查范围 14

（二）改变司法监督的方式 14

（三）确定司法审查的效力 15

4.4完善社会公众的监督 15

（一）加强立法信息的公开 15

（二）建立完善的公众参与制度 15

（三）规范专家咨询和论证制度 15

（四）健全舆论监督制度 16

第5章 结论 17

参考文献 18

致谢 19

第 1章 绪论

1.1研究背景和意义

随着中国经济的快速发展，行政机关在管理国家事务发挥着越来越重要的作用，行政立法也逐渐成为一种重要的行政管理方式以及我国法治建设中不可缺少的 组成部分，而地方行政立法更是其中的重要一环。通常，我们认为有立法权的地方行政机关依照法律规定制定和发布规章的活动就是地方行政立法。根据2015年最新修订的《立法法》规定，我国的地方行政立法具体指的是我国省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大市人民政府，以及全国人大常委会授权的经济特区市人民政府，设区的市、自治州的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定和发布规章的活动。虽然《立法法》规定了设区的市、自治州的人民政府制定的地方政府规章只限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，但是我们也看出了近些年来我国地方行政立法的主体在数量上有着不少的增加。

而随着立法主体数量的增多，一方面，地方行政立法确实在行政管理上发挥着自己的功能和作用，促进了我国的经济和社会发展，但同时，由于立法主体过多且缺乏有效的监督，也导致了地方行政立法存在诸多的缺陷。主要表现为以下几个方面：一，超越自己的立法权限进行立法；二，所立之法与上位法相冲突；三，由于各个地方行政立法主体之间的差异，其制定的行政规章出现冲突；四，地方保护主义及部门利益倾向等问题在地方行政立法主体的存在，导致地方行政立法有所偏向。这些问题的存在，不仅给公民、法人和其他组织的权益造成了严重的损害，也对我国的法律体系建设和我国的经济发展造成了负面影响，因此，为了防止行政机关滥用权力，保护社会权益，必须加强对地方行政立法的监督。

地方行政立法监督是我国立法监督中的重要一环，简单来说，它指的是立法机关、司法机关、行政机关、社会公众依照法律规定对有权力制度行政规章的地方政府制定和发布行政规章的活动进行的监督。有效的地方行政立法监督不

仅可以使地方行政立法发挥它的积极作用,还能避免它对公民、法人和其他组织的权益可能造成的危害。因此，必须要逐渐完善我国的对于地方行政立法的监督机制，才能使我国的地方行政立法实现良性运作，让我国的社会主义法制和经济得到更好的建设。

1.2 研究方法

（一）归纳法。在本篇论文中使用归纳法，将地方行政立法监督的相关资料进行汇总，从而进行归纳,并从中总结分析出所需内容。

（二）比较法。由于我国地方行政立法监督发展时间相对于其他国家的地方行政立法监督来说较晚，并且与他们之间也还存在一定的差距，因此我们将通过对比国内外的地方行政立法监督机制，找出他们之间存在的差异，进一步认识到我国地方行政立法存在哪些缺点，并借鉴国外地方行政立法中的长处，为完善中国的地方行政立法监督机制提供一些有用的建议。

第2章 我国的地方行政立法监督的历史发展及现状

2.1历史发展

自中华人民共和国成立以来，我国在法律制度的建设上已经取得了一些成就，社会主义法制体系也变得逐渐完善起来，这其中就包括了地方行政 立法监督制度，从历史上来看，中国的地方行政立法监督制度发展到今天有一段较为漫长的时间，最开始是建设来了行政立法制度，后来再逐渐发展到建设地方行政立法监督制度的，总的来说，我国的行政立法监督的发展，可以简单地概括为以下几个阶段：

2.2.1萌芽期

1954年制定的宪法规定了我国唯一有权制定和修改法律的立法机关——全国人民代表大会，但是它并没有规定全国人大以外的其他行政机关，比如我国最高行政机关——国务院，拥有行政立法权。说明当时我国并没有在宪法上承认行政立法是合法的。但在实际生活中，国务院也从事了行政立法的行为，制定了很多命令、决议，并且这种行为从一开始就没有中断过。“国务院规定的行政措施，发布的决议和命令被视为国家法规，同全国人大制定的法律和全国人大常委会制定的法令一起收集在《中华人民共和国法规汇编》中。”《中国统计年鉴》中的一些数据可以说明，从1954年到1966的12年间，全国人民达标大会制定的法律有120件，但最高行政机关国务院制定的法规足足有551件，然而即使在数量上远超了权力机关的立法，但是在此期间，宪法上也并没有规定行政机关拥有立法权。^[[1]]五四《宪法》还规定了全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。这是在宪法上规定了权力机关拥有对行政立法的监督权。但是由于“文革”的出现，我国当时的法制建设受到了种种阻碍，行政立法及其监督制度也遭受到了一定的打击。正是在这种严峻的环境下，1975年制定的《宪法》不得不删除了有关权力机关对行政立法进行监督的相关规定，权力机关对行政立法的监督权也不复存在。

2.1.2成长期

1976年之后，我国立法机关终于意识到了我国当时行政立法缺乏相关法律的制约，于是，1978年制定的《宪法》又恢复了权力机关对行政立法的监督权，1979年，我国制定了《地方组织法》，并在此法中制定了一些关于权力机关的监督权限的法律条文。1982年我国又对《宪法》进行了修订，其中的第九十条规定了国务院制定行政法规的权力；国务院各部委有制定规章的权力。从此，行政立法得到了宪法上的承认。与此同时，行政立法的数量大幅度增长，到1983年初，全国人民代表大会制定的法律大约300件，而国务院制定了行政法规约150件，各部委及地方规章则达3000件之多。因为1982年《宪法》的制定和《地方组织法》的不断修订，使得我国的行政立法监督主体的范围和适用范围不断扩大，也让行政立法监督制度有了进一步的发展。[^[2]]

2.1.3完善期

对于之前行政立法数量的大幅上升，政府和学者似乎都开始意识到行政立法出现了问题。出现了例如“行政立法是行政权扩张的工具”、“行政立法会让行政相对人的利益遭到损害”等论点，行政立法成为了社会关注的重点问题。在这些观点中，支持行政立法的学者们认为，宪法和法律已经承认了行政立法，其、它也为社会发展起到了积极的作用，因此应当重视行政立法，使它发挥自己更加积极的作用。但是反对行政立法的观点则认为，虽然行政立法得到了宪法上的肯定，但是立法权和执法权的统一，增加了行政权扩张的风险，会危害到法制的建设。从现状来看，行政立法虽然有缺陷，但是不可否认，它在行政管理方面的作用也是无可取代的，并得到了我国政府的认可。在2015年对《立法法》进行的修改中，将地方行政立法的主体扩大到了自治州以及设区的市的人民政府，这种赋予越来越多的地方行政主体立法权的行为，不难看出地方行政立法在当前我国的重要作用。而与此同时《立法法》的相关法条还规定了国务院在制定行政法规时的事项范围，以及部门规章的立法权限。这说明，我国的行政立法监督制度已经有了一定的规范化。而《立法法》的制定，更是对以往监督制度的一个总结，并在总结的基础上，以专章的形式进一步完善了我国的立法监督制度，规定了对各类行政立法进行监督的具体程序，使我国长期以来立法监督缺乏法律规制的状况得到了一定的改善。[^[3]]

2.2现状

从我国目前来看，地方行政立法的监督体系已经取得了一定的发展，其主要的目的在于限制地方行政权力的扩张，提高行政立法质量，保障社会公众的合法权益。我国目前的地方行政立法监督体系包括了权力机关监督、行政机关监督和司法机关监督以及社会公众监督四部分组成，这几种监督方式及内容在《中华人民共和国宪法》、《立法法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及其他法律中均有一定的体现。

2.2.1权力机关的监督

在我国，权力机关对地方行政立法的监督是当前地方行政立法监督中最为最为重要的方式之一。根据《宪法》、《地方组织法》《立法法》规定，我国的权力机关对地方行政立法的监督方式有授权、备案审查、批准以及变更和撤销以及不完全意义上的违宪审查。

关于违宪审查， 虽然我国并没有建立起一套完整的违宪审查制度，但是依照宪法规定，全国人大常委会有权力改变和撤销与宪法或法律相抵触的行政法规、地方性法规及其他规范性文件，这其中就包括了地方政府所制定的行政规章。之前轰动一时的孙志刚案是全国人大常委会对国务院制定的规范性文件进行审查的典型案例，也是我国违宪审查的先例，虽然这种审查对地方政府规章的还未起到较为明显的作用，但是这种权力机关对地方政府规章自上而下的审查也是存在的

另外，备案审查也是权力机关监督的一种重要方式，是事后对立法结果的一种监督方式，它是接受备案的权力机关行使对地方行政立法监督权的基础。备案审查是指将已生效的行政立法上报法定机关，使其知晓并在必要时备查的制度。[^[4]]根据《立法法》九十八条的规定，设区的市、自治州人民代表大会常务委员会，省、自治区人民代表大会常务委员会有权力对地方行政立法进行审查备案，在程序上，规定规章应当在公布后的三十日内报有备案权的权力机关备案，权力机关收到立法文件后，便可以按照程序对其进行审查监督，对于不适当的规章，可以依据《立法法》第 97 条的规定对其进行变更或撤销。[^[5]]

2.2.2行政机关的监督

我国《立法法》第 88 条有规定，对于不适当的部门规章和地方政府规章，国务院有权力对其进行改变或者撤销。省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。对于备案的时限问题，第 89 条也规定了地方政府规章应当在公布后的 30 日内报国务院备案；比较特殊的是较大的市的人民政府制定的规章，在报国务院备案的同时还应当报省、自治区的人民政府备案。以上可以看出我国行政机关对地方行政立法的监督同权力机关的监督方式大致是一样的，都是通过备案审查和改变撤销来对其进行监督。但是，除此以外，行政机关也具有自己的监督方式。

根据《规章制定程序条例》第三十七条规定，国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以组织开展规章清理工作，这也是行政机关监督中独特的内部监督方式。

除此之外，《规章制定程序条例》第三十五条还规定了国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规或者其他上位法的规定相抵触的，可以向国务院或本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由国务院或省、自治区人民政府法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。

2.2.3司法机关的监督

从英美法系的司法审查到大陆法系的宪法法院和行政法院，司法机关的监督一直都是西方国家重要的行政立法监督方式，但是在我国，对司法监督的问题一直都存在争议，直到现在，我国地方司法机关对地方行政立法的监督也还存在很多争议。

《行政诉讼法》第六条规定了人民法院有权对行政行为是否合法进行审查。但是，根据《行政诉讼法》第十三条规定，人民法院并不能受理对抽象行政行为提起的诉讼。另外，《行政诉讼法》第五十三条还规定了人民法院可以对一些规范性文件进行附带性审查，但是这里规定的规范性文件并不包含行政规章。这几条规定表明在我国司法机关虽然不能直接对抽象行政行为直接进行审查，但是可以在对具体的行政行为提起诉讼时对该规范文件进行附带性审查。只是这种附带性审查并不包括地方政府规章。

除此以外，《行政诉讼法》第63 条还规定了人民法院在审理行政案件时可以把规章当做参照，这表示在审理到有关行政规章的行政诉讼时，人民法院只需要，也只能判定在判决或者裁定是否可以适用。[^[6]]

2.2.4社会公众的监督

我国宪法第 41 条规定了规定了我国公民对地方行政立法进行监督的权利，此外，根据《规章制定程序条例》第十四条、第十五条，政府在起草规章时可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会方式来听取社会公众的意见。同时， 在起草规章，除依法需要保密的外，应当将规章草案及其说明等向社会公布，征求意见。

第3章 我国地方行政立法监督存在的问题

自我国地方行政机关被授予立法权以来，地方行政立法已经成为了我国法律体系的重要组成部分，在社会主义法制建设以及经济建设中起到了不可磨灭的作用，然而不可否认的是，由于起步较晚，虽然我们在地方行政立法方面取得了一定的成就，但在实践中，与之相配套的监督体系却还远远不够完善，这就导致了地方行政立法在发挥积极作用的同时，也带来了不良反应。地方行政立法监督的不完善，主要体现在以下几个方面：

3.1权力机关的监督

我国权力机关对与地方行政立法的监督不足主要包括备案审查制度以及违宪审查制度的不够完善。

3.1.1备案审查的主体过多导致职责混杂不清

根据《立法法》第九十七条及九十八条规定，有权对地方政府规章进行备案审查的机关包括了国务院、地方人民代表大会常务委员会、省、自治区的人民政府，在这些可以对地方政府进行备案审查的机关中，有的仅仅只是备案机关，缺乏审查权。例如，设区的市、自治州政府规章的报送省、自治区人大常委会审查，但备案机关认为这些规章存在问题时，却无权撤销或者改变。而有的规章又会因为备案审查机关之间的意见不同而产生审查冲突，法律也并没有明确的规定在出现审查冲突时，究竟应该以哪个机关的审查意见为优先，最后又要上报全国人大常委会来进行裁定，这种裁定方式既耗费大量的人力物力，也会对地方行政立法监督产生不好的影响。[^[7]]

3.1.2备案审查的程序不够规范

我国目前的行政立法监督体系虽然发展很快，但是却并不是十分的完善，有关权力机关对地方行政立法监督的法律规定也只是存在于少量的法条之中，例如《立法法》九十七条规定了对越权行为或不适当的规章地方人大常委会有权对其进行变更或撤销，但立法法却并没有明确规定如何启动撤销。由于缺乏具体的审查程序，地方人大常委会在实施时备案审查权的时候便会难以着手开始。另外，立法法只是规定了在地方政府规章报送备案必须在公布后的30天以内，但是对于人大常委会的审查期限，却没有相关的规定。而且，地方人大常委会行使监督权的方式主要是通过开会，因而也只有在会议期间才能备案审查，但是地方人大常委会的开会时间较短，次数也有限，并且，地方行政立法数量众多，而地方人大常务委员既要负责地方的立法，地方的立法监督，还要处理其他一些地方事务，工作量巨大，这就导致了地方人大常委会审查地方政府规章的时间和精力相当有限，以上几点使地方人大常委会在进行备案审查工作时效率不足，不能很好的发挥地方人大常委会监督功能的发挥。