摘 要

2005年《最高人民法院关于不服信访工作机构依据lt;信访条例gt;处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》确立了“信访不可诉”的原则，但在此之后，行政机关以信访答复的方式来应对申请人的各项请求从而怠于履行法定职责的现象屡屡发生，从法院近期裁判来看，行政信访行为是否可诉亦存有争议。而2018年新公布的行政诉讼法司法解释尽管再次将某些行政信访行为排除在了行政诉讼受案范围以外，但是表述上的差异暗藏了最高法院对行政信访行为可诉性作的新安排。行政信访行为首先可以分为实体性和程序性行为，其次，以行为作出依据和表现形式为标准，又可对实体性行政信访行为进行细分，不同类型的行政信访行为的性质亦存在差异，通过分别对比可诉行政行为的判定标准，应当承认部分行政信访行为具有可诉性。

关键词： 行政诉讼的受案范围 行政信访行为 可诉性 功能

Abstract

In 2005, the Supreme People's Court established the principle of "letters and visits can not be sued" in the reply letter on the admissibility of administrative proceedings brought by the People's Court against the handling of letters and visits matters in accordance with the Regulations on letters and visits. However, after that, it is a common phenomenon for the executive branch to respond to the applicants' requests in the form of letters and visits, and thus fail to perform their statutory duties. And the new judicial interpretation of the administrative procedure law published in 2018, while once again excluding certain acts of administrative petition from the scope of Administrative Litigation, however, the differences in the expression of the Supreme Court of Administrative Letters and visits to the new arrangements for the justiciability. Firstly, administrative petition behavior can be divided into substantive and procedural behavior. Secondly, it can be subdivided into substantive administrative petition behavior based on the behavior and the form of expression The nature of different types of administrative petition behavior is also different, through the comparison of the judgment standards of actionable administrative behavior, we should admit that some administrative petition behavior is actionable.

Keywords: scope of administrative litigation; petition administrative treatment; justiciability; function

目录

第1章 绪论 1

1.1行政信访行为的含义 1

1.2本文的写作目的及意义 2

1.3国内外研究现状 2

1.4本文的主要内容 3

第2章 行政信访行为的诉讼困境 4

2.1最高法院有关规定存在冲突 4

2.2最高法院有关裁判存在矛盾 5

2.3司法实践中不同处理引发的问题 6

第3章 行政行为可诉性的判定标准 8

3.1权益标准 8

3.2最终行为标准 9

3.3可裁决性标准 9

第4章 行政信访行为可诉性分析 10

4.1实体性行政信访行为 10

4.1.1依《信访条例》作出的解释说明、表明意见等行为 10

4.1.2依职权作出的撤销、变更行为或实施的新行政行为 11

4.2程序性行政信访行为 12

4.2.1登记、转送、交办、不再受理等行为 12

4.2.2不予答复行为 12

第5章 结语 13

参考文献 14

致谢 16

第1章 绪论

1.1行政信访行为的含义

行政信访领域所涉及的行为包括公众的信访活动和行政机关按照特定的程序对信访活动作出处理的行为，《信访条例》第二条^[1]对此做出了规定。以信访人参与信访活动的目的为标准，信访人的信访活动可分为陈情、建议类和救济类，陈情、建议类的信访活动是指信访人向行政机关反映民情或者提出意见、建议，信访人意在通过这种活动表达其对行政主体从事事务管理的看法，比如，某公民对该市政府发布的自行车管理文件中“驾驶人在骑电动自行车时，搭载成人违法”的规定存有疑议，于是通过这种活动向市政府提出意见；救济类的信访活动是指信访人向行政机关提出投诉请求。本文意在解决信访答复意见等处理行为是否受到行政诉讼制约的问题，即以行政机关针对信访事项作出的行为为研究对象。对于该行为，理论界存有多种不同的叫法，笔者借鉴了朱应平教授的做法，将其称之为行政信访行为^[1]，该种称谓方式既符合《信访条例的》的规定，也与其他行政行为命名的模式相一致。所谓行政信访行为是指，行政机关（包括信访工作机构）针对信访人提出的信访事项作出处理的行为以及相关的不作为。行政信访行为属于广义上的行政行为，即是行政主体运用行政权力实施的行为。

实体性行为与程序性行为的关系正如目的与手段，其性质存在差异，笔者据此将行政信访行为划分为实体性行政信访行为和程序性行政信访行为。此中实体性行政信访行为是指行政机关在对公众的信访事项进行实质性审查之后，作出的处理行为，具体包括各种信访答复意见等的行为，考虑到实体性行政信访行为的复杂性与司法实践易于操作的需要，并结合实务中该行为的表现形式，将实体性行政信访行为分成依《信访条例》作出的解释说明、表明意见等行为；依职权作出的撤销、变更行为或实施的新行政行为。程序性行政信访行为则是指行政机关针对公众的信访事项所做的程序性行为，具体包括登记、受理、转送、交办等，其行为主体通常为专门的信访工作机构。

1.2本文的写作目的及意义

随着“法治化”进程的推进，公民的权利意识日益提升，公众与行政主体之间产生了更多的交集，由此也涌现出大量的矛盾，在此种形势下，公众自然会主动地去寻找解决纠纷和救济权利的手段，而门槛低、灵活性高的行政信访制度似乎成了的首选，导致行政信访制度实际发挥的功能逐渐偏离最初的设想。此时，最高法院通过有关批复确立了“信访不可诉”的原则，但却因此引发了诸如行政机关以信访的名义怠于履行法定职责等的问题，且从近些年的司法实践来看，最高法院裁判间就行政信访行为存在可诉与不可诉的争议，让地方法院无所适从。基于上述事实，本文重在分析行政信访行为，试图得出该行为是否可诉以及可诉范围的结论，以期解决有关争议，并能给法院的审判工作提供一定的参考。此外，行政信访行为可诉性争议的背后，体现的是行政信访制度尚有不完善之处，因此研究行政信访行为的可诉性有助于发现完善这一制度的关键，具有重要的意义。

1.3国内外研究现状

行政信访行为的可诉性问题引起了我国学者和法律工作者的广泛关注，并由此展开了积极地研究，当前，学术界普遍认同以行政信访行为是否对信访人的权利义务关系产生影响为标准判断其是否具有可诉性，例如，章文英、孙莎莎认为，《复函》适用的前提条件之一即是，“作出的行为对信访人实体权利义务不产生影响”^[2]；徐敏韬亦认为，“信访答复影响特定人的权利义务状态是信访答复具有可诉性的前提”^[3]；付大学、刁博文在其著作中谈及，“信访行政处理行为本是一种行政行为，若改变了信访人的权利义务理应纳入行政诉讼受案范围。应承认部分信访行政处理行为、以及介于过程性行为与行政处理行为之间的复查、复核意见的可诉性”^[4]。但在具体情形中，对同一行政信访行为是否符合权利义务标准的看法亦可能出现分歧，此外，该标准虽然契合了行政诉讼受案范围的要求，但是审判者在运用时仍有难度。

纵观其他国家，绝大多数都存有与我国行政信访制度相类似的制度，以域外盛行的议会监察专员制度为例，瑞典是该制度的最初设立国，在该国监察专员主要负责对执行公务的行为进行监督或提出完善国家政策和法律规范的建议，监察专员在开展工作时享有较强的调查权，但在对案件进行处理时，仅能采取建议、批评或予以公开等不对原行政决定作出更改的方式^[5]。由于该制度具有高效、独立等优势，而相继被其他国家所借鉴。再如德国的联邦议院请愿制度，其专设机构请愿委员会仅有对公众的请愿事项进行受理和作出处理的职能，以搜集民意，加强公众与政府之间的联系为目的^[6]，值得注意的是，上述两项制度存在一个共同点，即有关机构作出的处理行为，不具有强制力，亦不得诉诸法院。基于一国基本国情、各项制度建设的特殊性，我国的行政信访制度与国外类似制度在组织形态、职权范围、法律定位等方面虽存有差异，但亦存在相通之处，且其恰可能代表了此类制度的基本特征^[7]，因此学习国外有关制度能对完善我国行政信访制度带来一定程度的启发。

1.4本文的主要内容

本文重在分析行政信访行为的可诉性，基于此目的，先是对实践中行政信访行为的作出依据和表现形式进行总结，并据此将其划分为若干类型，其次，查找了现有的与行政信访行为可诉性有关的法律规范与理论依据，并选出典型案例进行分析，再次，以行政诉讼受案范围为出发点，寻找行政行为可诉性的判定标准，最后，通过将各类行政信访行为与判定标准进行对比，分析各类行政信访行为的可诉性，从而最终得出行政信访行为是否可诉以及可诉范围的结论。

第2章 行政信访行为的诉讼困境

2.1最高法院有关规定存在冲突

针对审判工作的需要，最高法院会通过发布司法指导文件，就各级法院如何适用某些法律规范或办理某一类案件作出指导，这些司法指导文件即使不能被当做裁判依据直接引用在裁判文书中，但也是各级法院办案的重要依据，为其开展审判工作指明了方向。2005年《最高人民法院关于不服信访工作机构依据lt;信访条例gt;处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》^[2]（以下简称为“复函”）确立了“信访不可诉”的原则，使得一定时期内，不受理涉信访行政诉讼案件成了各级法院处理此类案件的一贯做法^[8]。就最高法院为何会作出这一批复，有的学者认为，这是当时用于控制信访数量、抑制信访的诉求表达功能而作出的特别安排，从行政信访制度的应然功能和实然功能来看，该观点确有其合理之处^[9]。

继此以后，最高法院于2018年公布了新行政诉讼法司法解释，该解释第一条罗列了不属于行政诉讼受案范围内的事项，此中第九项为：“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，此项规定再次将行政机关对信访事项所作的处理行为排除在了受案范围以外。对于最高法院的此种做法，有观点认为，这实际上是最高法院对行政信访行为是否可诉问题作出的解答，即行政信访行为不可诉；另有观点认为，新行政诉讼法司法解释没有沿用2005《复函》的表述，暗藏了最高法院对行政信访行为可诉性所作的新安排，笔者更赞成后一观点。对比这两项规定，可以看出，新行政诉讼法司法解释重复列举的不具有可诉性的行政信访行为中减少了“处理意见”，对此笔者先假设，“处理意见”包含在“等行为”的省略行列中，但是根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，处理意见是上级行政机关复查和复核的基础，那么最高法院为何在直接列举时，不在复查和复核前继续保留作为前提的处理意见呢？这似乎不太合理。如果“处理意见”不包含在“等行为”的省略行列中，这说明最高法院已经意识到行政信访行为的复杂性，并动摇了“信访答复意见不可诉”的观点。

2.2最高法院有关裁判存在矛盾

从最高人民法院和地方法院的近几年案例来看，司法机关对待行政信访类诉讼案件的态度产生了矛盾。以马恩本诉嫩江县政府^[3]为例，村民马恩本原是嫩江县某村人，后受水利工程建设影响迁至他地，原本安置补偿款已发放妥当，但因2006年移民安置补偿款的标准提高，迁出地移民办遂将调整后增加的安置补偿款一并拨付给迁出地，马恩本于是屡次讨要但一直未果。为此马恩本先后向有关部门信访投诉，最终在市政府的信访复核意见书中获得了支持，该意见书同时指令嫩江县政府对涉案补偿款予以调配，此后马恩本又向嫩江县政府多次申请拨款，但该政府始终未履行拨付义务，马恩本遂将其诉至法院。从2013至2016年间，本案历经了一审、二审和再审程序，其争议焦点之一就在于涉案的信访复核意见是否可诉。对于此问题，二审法院即黑龙江省高院以为，依据《复函》的规定，该复核意见被当然地排除在行政诉讼受案范围以外。最高法院第二巡回法庭提审后则认为，该复核意见书颠覆了原复查意见，且其要求有关行政机关进行协调，以对补偿款重新作出分配，在其中实际还包含了一项对信访人申诉事项作出安排的新行政行为，为信访人重新创建了权利义务关系，所以该复核意见可诉。

毫无疑问，文字作为法律的载体，正确理解法律条文是恰当地适用法律的前提条件。本案中黑龙江省高院仅通过对比法律条文的浅层语义和行政行为的外观，而不顾法律条文的深刻内涵和此行为的具体内容，就径直得出涉案信访复核行为不具有可诉性的结论有待商讨。而最高法院在本案提出了以是否对当事人权利义务造成影响为标准判断某一项行政行为是否属于行政诉讼受案范围的观点，并在认定涉案行为影响当事人权利义务关系的基础上，得出该信访复核意见具有可诉性的结论。最高法院认为，即使是各项信访答复意见，一旦改变当事人既定的权利义务状态，具有原告资格的主体也可以据此向人民法院提起诉讼。

在杨中国诉枣阳市政府不予受理行政复议决定并请求行政赔偿案^[4]中，原告杨中国因其父之私房交由当局代管并被拆迁但未予补偿的问题上访于枣阳市住房保障局，该局经调查和认定后对杨中国出具了载明不予支持意见的信访答复，同时告知其可以申请复查的机关以及期限，时隔一年多，杨中国因该市信访局未受理其复查申请，向该市政府申请复议，但该市政府同样未受理其复议申请，杨中国遂诉至法院，要求撤销上述不予受理的行政复议决定，并就其房产给予赔偿。本案一审、二审法院和再审法院均以不服信访答复不属于依法可以申请复议的事项为由，驳回了杨中国的诉求，且再审法院明确否定了该市政府认为杨中国申请复议时已超出法定期限而不予受理的理由。虽然本案的症结在行政信访行为是否属于可复议的范围，但最高法院同时对行政信访行为的可诉性做出了回答。最高法院在本案中给出的观点为，信访制度在实现权利救济时，自立于行政诉讼和复议制度之外，是以，对于属于仲裁、诉讼和复议审查范围的事项，不能进入到信访的渠道，同理，行政诉讼和复议渠道也不接受有权的行政机关对信访事项所做的各项处理行为，包括信访工作机构的处理行为、不作为行为和行政机关所出具的各项信访答复意见，值得注意的是，在本案中最高法院仅依据该信访答复的外观，就做出该行为不属于行政复议范围的判断。

在上述两个案件中，最高法院对行政信访行为可诉性问题所持的看法存在明显差异，导致其在办理涉信访行政诉讼案件时出现了受理与不受理的矛盾结果，致使地方法院在办理此类案件时无所适从。由于各级法院对待行政信访行为可诉性问题的态度飘忽不定，裁判结果亦相互抵触，所以该类行为是否可诉至今未形成定论，更遑论得出一个对司法机关而言易于操作的判定标准，不仅是法院的审判工作存在困难，也易引发其他的问题。

2.3司法实践中不同处理引发的问题

其一，凡是诉至法院的案件涉及到行政信访行为的，各级法院普遍不予受理的做法，似乎让一些行政机关找到了规避法律责任的场所。这些行政机关在处理人民群众申请的事项时，无论申请人是请求行政机关公开某项政府信息或是授予某项行政许可，都将这些请求视为申请人的信访活动，以信访渠道对这些申请进行处理，而无论最终行政机关处理的结果怎样，行政机关都能以“信访不可诉”为借口逃避法律责任。以程某诉某县政府不作为案为例，程某于某县的房屋被征收，拆迁的工作人员以停水停电等的违法手段强令程某搬离，严重侵害了程某的权益，程某无奈之下向该县政府提交了对拆迁的工作人员实施的违法行为进行查处的申请书，但是，县政府直接将程某的申请当成信访事项，以信访答复的方式做出最终的处理。如果法院仅因该行政行为具有信访的外观，就决定不予受理此案，无疑会使更多以信件等形式作出的申请流向信访渠道，加剧行政机关怠于履行职责的问题^[10]。就目前的情况来看，对于要求行政机关履行某项法定职责的申请，行政机关仅出具信访答复意见的，此种情形下的信访答复意见是否具有可诉性，亦是行政信访行为可诉性争议发生的重灾区。

其二，各级法院在受理涉信访行政诉讼案件时，缺乏一个易于操作的判定标准，易引发诉讼程序空转的问题^[11]。部分法院在对待涉信访行政诉讼案件时，采取谨慎的态度，降低受理的门槛，使其进入到审理的程序，如果能够据此解决纠纷，使遭受侵害的权益得到救济，有助于疏通当事人维护权益的渠道，改善行政机关怠于履责的问题，这固然是好的。但同时也可能出现法院即使受理了此类案件，也无法有效解决争议的情形，这会降低司法资源的利用效率。因此明确行政信访行为是否可诉，以及可诉的范围，确立人民法院受理此类案件的标准，对司法机关、行政机关、行政相对人而言，都十分有必要。

第3章 行政行为可诉性的判定标准

从我国的法治思想和政治体制来看，人民是一切权利的根本主体，他们将部分权利交由行政机关来统一行使，这部分权利就表现为行政机关拥有的管理国家事务的职权，所以我国的行政诉讼制度应当具有维护公民的权利和监督行政机关依法履行管理职责的功能，这一点也在行政诉讼法的第一条里得到了印证。而行政诉讼制度的功能设定决定了行政诉讼制度的受案范围^[12]。在2014年修改之前，行政诉讼法将其受案范围概括地规定为：被认为具有侵害合法权益属性的具体行政行为，本次修改对受案范围进行了显著扩张，取消了“具体”的限制，这样正是考虑到某些非具体行政行为同样具有权益侵害的可能性^[13]。扩大受案范围有利于加强对行政行为的监督和权益的救济，强化行政诉讼制度权力监督和权利救济的功能，使二者协调发展。