摘 要

上世纪八十年代，我国首次尝试政府和社会资本合作（PPP）模式，但如今PPP模式已经深入我国各个领域。发展至今，中国的PPP项目虽然规模可观，但落地率仍然需要提升，有专家称，2014年~2016年开工落地的PPP项目，现在已经逐步进入运营期，绩效评价的理论研究和实务操作已经是当务之急。可见，PPP的发展仍不成熟，传统的绩效评价方法已经无法满足PPP项目的要求，面对十万亿级市场，如何做好PPP项目的绩效评价，如何激励社会资本积极运营，成为学界业界共同关注的话题。

PPP项目生命周期漫长，其中运营期占比最大，作为社会参与度较高的一个重要时期，它能够直接影响到项目的运行效率。因此，为了更有效的展开评价，本文拟针对运营期选取一套较为通用的指标，采用平衡计分卡、层次分析法及模糊综合评价来建立维度、赋予权重、进行评价。最后，本文结合北京地铁四号线的案例去检验所成立的评价方法和流程的可行性，然后给出有目的性的建议。

本文的主要结论是：（1）平衡计分卡的引入，不仅体现了PPP项目的特点，而且能够很好的考核项目未来发展状态；层次分析法和模糊综合法的应用，也让定量评价和定性评价能够结合起来，使PPP项目绩效评价体系的建立更加科学。（2）对PPP绩效的影响因素众多，在案例分析中项目盈利水平、对产品性能的满意度、运营事故安全次数、社会效益在各维度占比最多。（3）PPP项目参与者众多，所以建议政府委托第三方中介机构进行绩效评价，以保证项目评价的客观公正。

关键词：PPP项目；绩效评价；指标体系

Abstract

In the 1980s, China first tried the Public Private Partnership (PPP) model, but now the PPP model has penetrated into all areas of our country. Although the scale of China's PPP projects is considerable, the landing rate still needs to be improved. Some experts say that the PPP projects started from 2014 to 2016 are now gradually entering the operational period. The theoretical research and practical operation of performance evaluation have become the top priority. It can be seen that the development of PPP is still immature, and the traditional performance evaluation methods can not meet the requirements of PPP projects. Faced with the 10 trillion-level market, how to do a good job in the performance evaluation of PPP projects and how to stimulate the active operation of social capital has become a common concern of academia and industry.

PPP project has a long life cycle, in which the operation period accounts for the largest proportion. As an important period with a high degree of social participation, it can directly affect the operation efficiency of the project. Therefore, in order to launch the evaluation more effectively, this paper intends to select a set of more general indicators for the operation period, using balanced score card, analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation to establish dimensions, give weight and evaluate. Finally, this paper combines the case of Beijing Metro Line 4 to test the feasibility of the evaluation method and process established, and then gives some purposeful suggestions.

The main conclusions of this paper are: (1) The introduction of balanced score card not only reflects the characteristics of PPP projects, but also can assess the future development of the project. The application of analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive method also enables the combination of quantitative evaluation and qualitative evaluation, which is more scientific for the establishment of PPP project performance evaluation system. (2) There are many factors influencing PPP performance. In the case analysis, project profitability, satisfaction with product performance, number of accidents and social benefits account for the largest proportion in each dimension. (3) There are many participants in PPP projects, so it is suggested that the government entrust third-party intermediaries to carry out performance evaluation in order to ensure the objectivity and impartiality of project evaluation.

Key Words: PPP Project; Performance Evaluation; Index System

目录

第1章 绪论 4

1.1研究背景和意义 4

1.2国内外研究现状 5

1.2.1国外研究现状 5

1.2.2国内研究现状 6

1.3研究内容、方法与技术路线 7

1.3.1研究内容 7

1.3.2研究方法 8

1.3.3技术路线 1

第2章 相关概念和理论基础 2

2.1 PPP概述 2

2.1.1PPP模式的含义与特征 2

2.1.2PPP项目的实施流程 2

2.1.3PPP项目绩效评价的概念和主客体 3

2.2 绩效评价理论基础 4

2.2.1公共物品理论 4

2.2.2利益相关者理论 5

2.2.3平衡计分卡理论 5

第3章 PPP项目绩效指标体系构建 7

3.1PPP项目绩效指标选取原则 7

3.2 PPP项目绩效指标体系构建思路 7

3.3PPP项目绩效评价指标的选择 8

3.3.1财务维度指标选择 8

3.3.2顾客维度指标选择 9

3.3.3内部流程维度指标选择 9

3.3.4创新与可持续维度指标选择 10

第4章 案例分析 12

4.1案例背景 12

4.2项目绩效评价的具体步骤 15

4.3北京地铁四号线项目绩效评价的具体应用 18

第5章 结论与展望 23

5.1研究结论 23

5.2研究不足与展望 23

参考文献 25

致谢 27

附录A 调查问卷 28

附录B 绩效评价指标计算表 33

第1章 绪论

1.1研究背景和意义

不断加速的城市变化与进展，使我国对公用基础设施的项目需求越来越大，政府独立完成融资工作的难度也越来越大，在上世纪八十年代，我国政府开始与社会资本建立合作关系，即PPP（Public Private Partnership）模式。这一模式的推广，一方面使政府能用较小的财政支出获得较大的社会收益；另一方面使社会资本方能够通过自身的建设和运营，获取相应的经济效益，因此广受好评。这也就意味着，让双方共同受益是PPP的核心理念，而绩效评价正是评估项目运作是否达到这一目标最有效的方法。

我国近几年发布了许多与PPP有关的通知，大多都会涉及PPP项目绩效评价问题。在推广该合作模式的过程中，财政部于2015年发出指导意见，强调不仅要完善综合评价体系，更要把评价结果作为调整价格的参考依据。对于建设传统基础设施PPP项目，发改委于2016年发布相应通知，指出项目实施方应该联合行业主管方，依据合约对应部分，有计划地推进对项目运营过程的绩效评价，并将结果作为社会资本方获得回报的依据。在规范双方合作方面，财政部于2017年发布相关事宜，命令各级财政部门统一对进库的项目进行清查整理，如若没有健全的按效付费机制就不允许进库。去年，国务院再次对绩效管理提出要求，强调要全面考核项目绩效，注重过程全面、方位全面、覆盖全面。这些政策无疑为PPP模式在我国的发展提供了很好的机会，到目前，PPP项目在环保、水电、交通、市政、燃气、医疗等领域已经有了良好的发展势头。到2018年底，中国财政部官网统计的数据表明，我国已经进库的PPP项目总投资高达13.2万亿元，其中开始建设的项目占3.2万亿元。

从开始探索至今，PPP在我国已历经三十多年，已经渗透各大行业，回顾其现行规范和实际状态，有许多值得肯定的成效，但也有很多不尽人意之处。今年2月23日，“国家治理与财政绩效论坛”于杭州顺利举行，在圆桌论坛的环节，各位专家就PPP项目绩效评价的指标、目的与方法发表意见。中国财科院的王泽彩主任说道，中国的PPP项目规模水平较高，但落地率还有很大的提升空间。上海国家会计学院赵敏教授提出，PPP项目绩效目标难以明确，指标确定、数据处理、原因归纳也都存在困难。我国PPP方面的专家杨宝昆表示，2014年到2016年间开建的项目，如今已经进入运营期，绩效评价的理论和实务的对接已经刻不容缓。从中可看出，PPP的发展依然存在问题，以往的绩效评价方式已经没有办法适应现下的项目需求，在市场价值高达十万亿级的情况下，如何做好PPP项目的绩效评价，成为学术领域和商业领域同时关注的话题。

1.2国内外研究现状

1.2.1国外研究现状

1982年，英国率先提出了PPP理论并进行应用。在之后20多年里，英国在医疗健康、国防教育、环境交通等多个领域开展公共服务项目，使PPP成为推动公共基础设施建设强有力的工具。随后，加拿大、澳大利亚、美国等国家从中汲取经验，将PPP模式迅速应用到各大行业。如今，国外PPP模式的应用和评价体系的发展均较完备，国外学者对应理论的研究也较为完善。

Henjewele Christian^[1]等人提到PPP模式是私营部门为大型项目获取额外资源的首选方案，也是减少公共服务积压，实现良好物有所值（VFM）的最佳途径。然后通过五个PFI项目的完整商业案例的书面审查、已发表的报告和学术出版物来确定因素列表，再对英国44个PFI项目进行问卷调查，从而对PFI项目中易受变化影响的VFM因素进行探索研究，最终得出得出“设计变更”和“上级批准项目的条件”是开发阶段的主导因素，“要求额外工作”、“政策变更”和“FM服务变更”是影响运营阶段最主要的因素。

Javed Arshad Ali^[2]等人对澳大利亚的三个州（其中包括新南威尔士州、昆士兰州和维多利亚州）公共部门和私营部门的主要利益相关者进行了19次半结构式访谈，并与有关文献进行对照，指出VFM一直是政府采用公私合作模式替代传统采购公共部门项目的主要驱动力，但现有规范指定的关键绩效指标太多且复杂，客户很难监控、测量和实施，建议通过划分公共部门和私营部门的责任范围，完成科学的风险分配，使PPP具有足够的灵活性以满足不断发展的项目目标。

AA Javed，PTI Lam和APC Chan^[3] 指出制定良好的产出规范的首要目标是实现物有所值、创新、风险转移（包括适应变化）、全寿命周期资产绩效以及建立绩效标准与支付机制的衔接。作者以医院为素材，结合澳大利亚和英国PPP的实际经历，设计出一个基础框架模型来进行综合评价，为提高输出规范的质量，避免PPP/PFI医院项目设计、施工和运营阶段的潜在缺陷提供了巨大的帮助。

Strong Kelly^[4]等人通过案例研究，深入调查美国博尔德市的36号道路二期项目的审查整治问题。经过电话采访和与相关人员的结构化互动，合理分析私人合作伙伴融资、设计、建施以及运输基础设施运维中所存在的不足，最终提出了影响公私合作运输工程实行的三大治理源头：风险划分，关系管理、合同和法律框架，标准采购管理和专门的公司合作组织单位。

Solomon Olusola Babatunde^[5]等人为了确定和评估利益相关者对尼日利亚PPP项目关键成功因素（CSF）的看法，对参与不同公司合作项目实施的五个不同利益相关者组织进行了问卷调查。通过描述性统计、平均分计算得到分数排名，从而确定了26个关键成功因素，再应用Kruskal-Wallis检验、方差分析（ANOVA）证明利益相关者对这些关键成功因素的看法基本没有统计上的差异，最后进行因子分析处理，将这26个关键成功因素划分成6个主要因子。此项研究不仅有利于PPP利益相关者做出决策，也有利于项目实施者更好地实现物有所值。

1.2.2国内研究现状

随着研究加深，我国的PPP模式已经进入普及阶段，对于绩效评价方法而言，有代表性的包括关键指标法、平衡计分卡法以及物元分析法等。同时也有学者借鉴国外的经验，对英国VFM的评价指标进行改良，构建了一套符合我国特色的指标评价体系。相比较而言，我国PPP模式的推广运用时间较晚，绩效评价体系的研究也还处于探索阶段，评价指标不系统、评价主体不完善、评价结果应用不充分等问题也一直未得到实质性的解决。

韩喜艳和刘伟^[6]应用关键绩效指标法（KPI），从经济角度、公平角度、效率角度、效果角度还有可持续角度入手，识别PPP项目在执行和移交阶段的关键成功因素（CSF），并确定其对应的关键性指标，最后对得到的指标进行分类整合，构建出一个综合的PPP项目绩效评价体系。

程言美^[7]以清水入江的项目作为案例，选取数据包络分析法（DEA）来设计绩效评价体系，从投入和产出两方面对其26个子项目的绩效进行研究，通过探究投入和产出中出现的问题，又设计了一个PPP项目绩效结算模式，并测算了26个子项目的支付情况以验证其可行性。

王建波^[8]等人将DPSIR的思想引入指标体系的构建中，即从Drivers（驱动）、Pressures（压力）、State（状态）、Impacts（影响）和Respons（响应）往下定义指标，再根据问卷和调查的结果选择指标，并采用组合加权几何的算法给予各个指标的权重，最后结合物元分析形成PPP绩效评价模型，并用实例加以验证。

黄亚江^[9]等人将平衡计分卡的理论应用到PPP绩效指标体系的建立中，从政策环境、内部流程、创新成长、财务能力、利益相关者及其满意程度这几个方向来对指标进行选择，利用网络层次分析法（ANP）创建模型，使用超矩阵展开综合运算，最终获取每个指标的混合权重。