1.1研究目的及意义

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP 是近年来新兴的一种公共项目投融资结构。它以公、私合作为核心，以有效引入市场要素为基础，充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用， 为公共产品和服务的供给以及财政投资项目安排开辟了一种有效模式。

2015 年中央出台《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，决定在农产品、能源、环境服务、医疗服务、交通运输、公共服务和公益性服务等重点领域深化改革，充分发挥市场决定价格的作用。其中，第九条明确提出，要“清晰界定政府、企业和用户的权利义务，区分基本和非基本需求，建立健全公用事业和公益性服务财政投入与价格调整相协调机制，促进政府和社会资本合作，保证行业可持续发展，满足多元化需求”。2015 年 8 月，国家发改委研究起草了《关于发挥价格杠杆作用促进政府和社会资本合作发展的指导意见（征求意见稿）》，向社会征求意见，要求对为促进 PPP 模式发展，价格政策制定和调整应遵循的原则和程序；核定 PPP 项目定价成本和合理盈利区间时应遵循的原则和方法；为保障投资经营者、使用者合法权益，在制定 PPP 模式下支持性价格政策时如何处理使用者付费与财政补贴关系等议题提出建议。 建立健全 PPP 项目价格机制，不断完善 PPP 价格政策，既是切实保障社会公众基本利益的现实需要，也是充分发挥社会资本比较优势的有力抓手，对于推进我国 PPP 模式快速、健康、有序发展，具有重要意义。

2016 年，PPP 事业在政府、市场和社会共同推动下，一大批项目落地，PPP 市场初具规模，PPP 改革成效初步显现。据财政部综合信息平台统计，截至 2016 年底，全国入库项目（拟采用和已采用 PPP 模式实施的项目）11,260 个，投资额 13.5 万亿元。其中，已签约落地 1,351 个，投资额 2.2 万亿元。PPP模式的优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。PPP改革是一项以供给侧结构性改革为主,需求拉动为辅的改革,是全面深化改革的一部分。价格机制是落实PPP改革的关键一环。当前,我国公共服务领域价格整体水平偏低,产生了诸多不合理现象;价格手段不够多样化,PPP模式下传统成本加成模式面临着基于信息不对称的社会资本成本“黑箱”和缺乏激励相容机制等难题;PPP项目价格竞争存在两种极端,一是滥用采购方式,盲目扩大竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采购适用范围,竞争不充分导致价格偏高,二是低价抢标,恶意竞争,价格过低无法满足社会资本收益需求,导致全生命周期服务质量下滑。因此,理顺PPP项目模式调价机制,充分发挥价格杠杆的作用,对于更科学有效可持续地利用财政资源、鼓励和引导社会资本投资、稳定社会资本收益预期、加速项目落地以及保障公共利益具有重要意义。

1.2国内外研究现状

1.2.1国外研究现状

PPP 模式最早起源于英国，并在上世纪 90 年代，广泛的应用于交通、医疗、公共设施服务、教育等领域，至今已发展了 30 年时间。在国外的一些政策指南中，已有设置可变合同条件的构想：《世界银行基础设施特许合同设计和授予指南》中认为，制定特许合同的一个主要难题是如何在合同条件的确定和灵活之间保持平衡，例如，履约要求可以在特定的，预先确定的程序下进行重新谈判。

世界银行和日本建设部在《亚洲收费公路发展项目》（1999）提出特许合同必须提供收费费率设置和调整的清晰框架，这个框架覆盖的因素包括运营成本波动，货币贬值和最小贷款服务比率。这些事项在没有设置收入保障和特许经营者承担建设、交通和收费风险的时候尤其重要。1999 年版的《FIDIC》 施工合同条件》就设立了变更和调整条款，实现了在刚性合同条款的基础上进行部分合同调整。