文 献 综 述

我国规范性文件数量庞大，制定主体繁多、规定事项庞杂，违法的规范性文件屡见不鲜，规范性文件的混乱既不利于依法治国理念的贯彻，长期也会阻碍社会经济的发展和公民权益的实现。我国虽也进行过规范性文件的清理，但大部分是基于上级的命令进行的被动清理，没有形成常态化的清理机制，于是不少学者开始研究规范性文件的制度化清理，这些研究对于促进规范性文件长效清理制度的建立提出了很多切实的建议。

一、行政规范性文件概念界定

我国《立法法》没有对规范性文件的概念作出界定，现实生活中规范性文件的使用范围广泛，但是其狭义化的趋势明显。《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条规定：本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。《湖南省规范性文件管理办法》第二条规定：本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复使用，具有普遍约束力的行政公文。其实行政立法以外的普遍性规则在我国尚未形成一个为理论和实务所普遍接受的名称，仍旧处于一种非模式化或非形式化的混沌状态。本文所研究的规范性文件是狭义的，不包括各级审判机关、检察机关和军事机关及其职能部门，党的各级机关和其部门，人民团体以及企事业组织等下发的文件，为了区别，本文采用”行政规范性文件”的名称，仅指各级人民政府及其工作部门制定的除行政法规和规章以外具有普遍约束力和反复适用性的决定、命令及行政措施等。

二、行政规范性文件清理的现状和问题

关于行政规范性文件的清理，并没有全国性的法律或法规予以规范，地方的规范倒是有，如2009年9月13日《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》以省政府规章的形式对规范性文件的清理予以规定，葫芦岛市于2010年6月6日颁发了《葫芦岛市规范性文件定期清理规定》，大连市于2012年3月6日颁发了《大连市行政规范性文件清理规定》，从这些规范来看，我国关于行政规范性文件的清理制度的规范才刚刚起步，一个省内关于规范性文件清理的名称和方式都不统一，有称”定期清理规定”，有称”清理规定”，有称”规章规范性文件”，有称”行政规范性文件”。除此之外，很多关于行政规范性文件的清理是以通知的形式层层下发。例如，国务院办公厅《关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号），里面提到，”各地方、各部门在开展这次规章集中清理工作的同时，应当一并开展规范性文件的清理工作”。由此可见，从中央到地方，关于行政规范性文件的清理并没有一个统一的规范，而且对于行政规范性文件的清理常常是在对规章的清理规定中附带提及的，即使有些地方出台了专门的规范性文件清理规范，但是执行情况并不理想。

正如张开俊在其《行政规范性文件的清理制度》中总结的，行政规范性文件清理存在的问题分为三个方面。第一，”运动式清理”，其特点在于清理的启动以上级机关颁布的清理命令为启动点，在一段时间、某一领域内投入的人力、物力很大，效果也很明显，但是这种清理缺乏制度的常态建设；第二，”自我清理”，缺乏监督机制，我国清理的主体遵循”谁制定、谁清理”的原则，在具体的清理实践中可能导致清理主体为自己部门的利益只进行形式上的清理；第三，”清理的随意性”，缺乏责任机制，清理结束后，报送清理结果后就没什么责任了，这给应付上级机关的清理要求提供了空间。

行政规范性文件的清理工作，本意是为了法制的统一，如果不对清理活动本身予以规范，清理活动则容易演变成形式意义大于实质意义的活动。

三、建立行政规范性文件长效清理机制的对策

从上文的分析可以看出，行政规范性文件的清理关键还在于建立长效的清理机制，使之制度化、规范化，对此学者们对于清理工作提出了很多建议：