摘 要

行政思维下地方政府权力清单制度的积极意义是该制度兴起的原因，而法治思维下的合法有效才是该制度得以长期发展实现预期目标的根本途径。其中，权力清单的法律效力问题是核心所在，也是本文的研究重点。笔者致力于解决实践中因权力清单法律效力缺失造成的问题，分析清单的本质特点，得出结论：权力清单应当认定为一种行政自制规范，具有法律效力。具体表现为权力清单的法律效力具有层级型，下级行政机关应当遵守上级行政机关制定的权力清单，同一行政主体制定的规范性法律文件和权力清单，前者效力位阶高于后者。权力清单在行政复议和行政诉讼中的适用规则是，经合法性审查后确定其是否可以作为行政主体作出具体行政行为的依据。

关键词：权力清单；法律效力；行政自制规范；

Abstract

The positive significance of the system of local government power under administrative thinking is the reason for the rise of the system, and the legitimacy of the system under the rule of law is the fundamental way for the system to develop long-term goals. Among them, the legal effect of the power list is the core of the problem, but also the focus of this paper. The author is committed to solving the problems caused by the lack of legal effect of the power list in practice, analyzing the essential characteristics of the list, and concluding that the list of powers should be regarded as an administrative self-control and legal effect. The legal effect of the list of powers is hierarchical, and the lower administrative organs shall abide by the list of powers formulated by the higher administrative organs and the normative legal documents and power list formulated by the same administrative subject. The former is higher than the latter. The rules of application of the power list in administrative reconsideration and administrative litigation are the basis for determining whether or not it can act as an administrative subject after the legitimacy review.

Key Words：the administrative power list；legal force；administrative self-restraint norm；

目 录

第1章 绪论 1

第2章 地方政府权力清单法律效力的现状分析 3

2.1 地方政府权力清单法律效力缺失的表现 3

2.1.1 编制依据的空白性 3

2.1.2 编制程序的自制性 4

2.1.3 编制主体的权限参差性 4

2.1.4 编制内容的地方差异性 5

2.2 地方政府权力清单效力缺失造成的困境 5

2.2.1 对依法行政原则造成侵蚀 5

2.2.2 给行政权力行使带来困惑 6

2.2.3 在行政司法实践中引发争论 6

第3章 地方政府权力清单的定位分析 7

3.1 地方政府权力清单定位的主要观点分析 7

3.1.1 政府信息公开说 7

3.1.2 规范性法律文件说 7

3.2 地方政府权力清单应定性为行政自制规范 8

3.2.1 清单编制的权力来源 9

3.2.2 清单编制的实践特征 9

第4章 地方政府权力清单法律效力分析及完善对策 10

4.1 地方政府权力清单的法律效力分析 10

4.1.1 内部效力 10

4.1.2 外部效力 11

4.2 完善地方政府权力清单生效要件的建议 11

4.2.1加强权力清单工作立法指导 11

4.2.2促进权力清单制定主体能力提升 12

4.2.3建立权力清单相关配套制度 12

结 论 14

参考文献 15

致 谢 16

第1章 绪论

权力清单始于地方政府对于权力分配、权力公开以及权力制约的基层治理创新，后党的十八报告提出了简政放权，加快政府职能转变，深化行政体制改革，权力清单成为全国范围内各级地方政府推行的制度。权力清单制度除了可推动简政放权的实施工作，从权力梳理和流程优化上为政府权力精简提供参考，还有助于实现政府权力运行的公开和透明，为公众监督政府的权力行为提供依据。同时在我国经济发展新形势下，通过明确政府权力边界规制政府对市场的管理，减少政府对市场的干预，促进市场的自我调整，从而激发市场活力，有利于经济的进一步发展。

但是，目前权力清单制度在实践中还面临着诸多问题，其中权力清单性质定位不准，导致实践中其法律效力的缺失。而明确权力清单的法律效力是该制度得以顺利实施的的基本起点和核心要点，是解决实践中存在的各种问题的先决条件。因此，对地方政府权力清单的法律效力的研究具有重大的理论与现实意义。从理论上讲，对地方政府权力清单法律效力的研究有利于确定权力清单在我国行政法体系中的法律地位，了解权力清单制度生存和发展的基础，以及其价值和功能，同时有利于深入理解我国行政权的权力来源以及政府权力的规制，为我国权力清单制度的构建提供理论支持。从实践上讲，开展地方政府权力清单法律效力的研究有利于在明确权力清单法律效力定位的基础上规范权力清单的编制及适用，促使地方政府权力清单制度切实发挥作用，成为推动全面改革和法治政府建设的有效助力。

我国地方政府权力清单制度从最初的个别地方试点到现在的全国范围内推广已经有一段时间了。从2013年开始，我国行政法学界就关注了地方政府权力清单制度的理论与实践研究，到目前为止已有一定的研究成果。

目前对地方政府权力清单法律效力还没有明确的界定，因此对该问题，学界存在着一定的争论。由于权力清单性质定位对于其法律效力有根本性的影响，故主要观点可分如下三种：一是认为地方政府权力清单应当具有行政机关制定的规范性法律文件的效力，目前实践中的清单编制也应当据此定位作出调整，其中最为突出的一点就是清单制定主体应当相应“上调”为有立法权的主体；二是将地方政府权力清单定性为行政自制规范，其法律效力位阶低于法律法规和规章，但清单必定对行政机关的行政行为具有约束力，并且下级需遵守上级制定的权力清单，在行政复议和行政诉讼中的适用应当受到合法性审查。^[1]三是认为权力清单并不应当具备法律效力，其仅仅属于政府应当主动公开的信息，无论是公开这一行为还是公开的内容都不具有法律效力。总的来说，这一问题尚处在争论中，至今并无学界通说或者官方规定能够给出一个确切的定论。而国外对此是否有所研究，由于权力清单制度是在我国当前时代背景下的一项制度创新,具有一定的时代特殊性和地区特殊性，而且国外学者在行政学方面的研究上多立足于本国实践，因此几乎没有针对权力清单制度的专门研究。但是国外学者十分关注政府职能的优化设计，在政府权力制约和政府监督管理领域有着悠久而丰富的研究历史，公共治理理论对我国服务型政府建设的建设具有重要的借鉴意义，^[2]亦可以为我们研究地方政府权力清单制度提供更为开阔的理论视野。此外，针对具体的行政自制规范理论，国外的非立法性规范的相关研究也具有一定的参考意义。