摘 要

2016年12月25日全国人大常委会决定在京晋浙三试点地区开展国家监察体制改革，设立监察委员会。监察体制改革事关全局，本文研究的目标是如何建立结构合理、配置科学、程序严谨、运行高效的监察委员会。监察权作为独立于立法权、司法权和行政权之外的第四权，承担着无可替代的监督职能，其配置要遵循依法授权原则、效率原则、分权原则、权责统一原则。基于权力配置理论和原则，建议监察委员会设置纪检监督室、纪检调查室、案件审查室、案件监督管理室、预防腐败室等职能部门，科学配置其权力。域外监察机关的运行模式主要列举分析了监察专员制度、美国监察长制度、我国台湾检察院制度，都有值得我国监察委员会借鉴的地方。监察委员会的运行主要包括监督检查、受理控告和检举、案件调查、案件审查处理等程序，此外要理顺执法监督与刑事司法的衔接、监察委员会和纪律检查的衔接两个问题。监察委员会的权力配置和运行关乎改革成败，因此必须把握住民主化、法治化、效能化三个方向。

关键词：监察委员会；监察权；权力配置；运行模式

Abstract

December 25, 2016 NPC Standing Committee decided in Beijing, Shanxi, Zhejiang three pilot areas to carry out national supervision system reform .The establishment of the Commission is related to the overall situation. The question of this paper is how to establish a supervisory committee with reasonable structure, scientific configuration, rigorous procedures and efficient operation. The right of supervision, as a fourth power independent of legislative power, judicial power and administrative power, is subject to irreplaceable supervisory functions. Its configuration should follow the principles of law authorization, the principle of efficiency, the principle of separation of powers and the principle of reunification of power and responsibility. Based on the scientific theory and principles of power allocation, I suggest that the Commission should set up the functions of the discipline inspection and supervision room, discipline inspection investigation room, case review room, case supervision and management room, prevention of corruption room. The mode of operation of the foreign supervisory organs mainly enumerates the system of the Ombudsman, the system of the United States Inspector General, the system of Taiwan's procuratorates, which the China's supervisory committee should draw lessons from. The operation of the Commission mainly includes supervision and inspection, acceptance of complaints and prosecution, case investigation, case review and other procedures.And we need to rationalize the connection between the Commission and the criminal justice, the Commission and the disciplinary examination of the convergence.The power allocation and operation of the Commission are related to the success or failure of the reform. Therefore, it is necessary to grasp the three directions of democratization, rule of law and effectiveness.

Keywords: Supervision committee; supervision power; power allocation; operation mode

目录

1 研究综述 1

1．1 研究背景及意义 1

1．2 国内外研究现状 1

2 监察权概述 3

2.1 监察权的概念和性质 3

2.2 监察权的范围 3

3. 监察委员会的权力配置 5

3.1 监察权配置理论和原则 5

3.2 监察委员会的权力配置途径和方式 6

3.3 监察委员会的权力配置的方案设计 7

4.   监察委员会的运行模式 9

4.1 域外监察机关的运行模式 9

4.2 监察委员会的运行程序和方式 11

4.3 监察委员会与其它机关的衔接 12

5.结语 13

绪 论

2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大体制改革,是国家监察制度的顶层设计。监察委员会的权力如何配置，权力运行模式如何，是当前理论界必须回答的问题。

1 研究综述

1．1 研究背景及意义

此次改革将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。试点地区暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的部分条文。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。改革决定提出：“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。”

监察委员会作为监督执法机关，其本质是国家反腐败机关，是与一府两院并列的同级国家机关。本文围绕监察委员会“如何合理配置权力”和“如何形成科学的权力运行模式”两个问题展开，在监察体制改革试点的基础上主要探讨监察委员会权力配置途径和方式以及权力配置的方案设计，兼论监察委员会权力运行程序与衔接，最终目标是建立结构合理、配置科学、程序严密、运行高效的监察委员会。

1．2 国内外研究现状

国内方面，马怀德教授在《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》等文中指出设立监察委员会可以从制度上解决国家监察权的定位问题，实现监察对象的全覆盖，检察院的反贪污反渎职和预防职务犯罪部门改变隶属关系，成为国家监察委员会的内部职能部门，这为调查国家公职人员涉嫌职务犯罪的行为提供了便利。监察委员会职能可以为监督、调查和处置三个方面，由内部不同的职能部门负责[1]。秦前红教授在《困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》等文中指出：设立监察委员会意在将现有行政监察、立法监督、司法监督、党内巡查、审计监督整合为统一的国家监督，宪制结构由一府两院变成一府三院，以异体监督为基础，行形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系[2]。童之伟教授在《对监察委员会自身的监督制约何以强化》等文中指出：监察委员会与执政党纪检委合署办公，统一掌握反贪腐资源，权力会空前地厚重而且集中。合署办公后，监察委员会的权力至少是现有的纪检委权力加行政监察权，再加检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之总和[3]。李永忠在《国家监察体制改革要实现“强干弱枝”》等文中指出：通过合署后纪委与监察的合理分工，纪委要强执纪，弱执法；监察要强执法，弱执纪。对于违法犯罪问题，监察委员会可采用反贪的侦查手段、强制手段、审计的查账手段等[4]。吴建雄在《国家监察体制改革的前瞻性思考 》一文中指出：根据现行《行政监察法》和《人民检察院组织法》及相关刑事法律规定，职能整合后的国家监察机构，应该享有预防腐败的调查权、审计权、警示权、建议权，对腐败违法违规的调查权、处分权，对腐败犯罪的侦查权、预审权[5]。监察部副部长肖培表示，监察委员会将对六大类人员进行监督，分别是：国家公务员法所规定的国家公职人员，包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员；法律授权或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员；国有企业的管理人员；公办教育科研文化医疗体育这样的事业单位管理人员；群众自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员。监察委员会跟中央纪委的合署办公，行使的是党和国家自我监督的职责，监察委员会要履行监督、调查和处置的职权。　

总的来说监察体制改革在国内得到了学界的一致认可和高度赞扬，对监察委员会的设立意义和前景也有较多探讨和分析，但对监察委员会权力配置及运行模式的研究还较少或者侧重点不同。

国外方面，海外学者难以远距离把握当今中国监察体制改革复杂多样的实际形势，所以少有以监察委员会这一特定主体为基础的研究，但他们对监察权力配置和运行的研究扩宽了我的视野，启发了我研究监察委员会问题的视角。

2 监察权概述

2.1 监察权的概念和性质

“监察”一词来源于中国古代官职监察御史，现代的含义是监督察看，本文中监察的意思是对于政府部门及工作人员是否履行职责,是否有违法乱纪行为进行监督、检举和惩诫。“监察权”一词最早由孙中山于1906年提出，他在论述“五权分立”学说时提出要在立法权、行政权、司法权之外设立考试权和监察权[6]。此后“监察权”一词被国内理论界沿用至今，多数情况下是指行政监察权，即由国家宪法和法律赋予的国家监察机关实施监察活动的权力。本文中单独论及监察权时采行政监察权之意，但由于监察委员会的监察范围和监察内容的特殊性，所以在讨论监察委员会的监察权时，其实是包含行政监察权在内的国家监察权[7]。

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败[8]”。监察权的产生，正是为了监督和制约公权力，防止公权力不受限制而发生异化扩张。后来随着监察权的发展，其价值取向和职能也不断发展，如今其促进权力善治、推动政府廉洁高效、维护保障权利的功能越来越成为其主要使命，这是时代的政治环境和社会环境对监察权提出的新的要求。传统的行政监察权从权力属性上来分析，既具有行政权属性，也具有监督权属性，以我国为例，监察权曾被称为行政监察权，被规定在《行政监察法》中，但是试点地区设立的监察委员会所拥有的监察权，则被称为国家监察权更为适宜，它的监督权属性更加突出，独立性和权威性空前强大，而行政属性则在加权后不再是其主要特征，这也是由监察委员会这一特殊的监察主体决定的。所以结合我国的监察体制改革趋势和世界范围内监察权理论的发展趋势，监察权在权力属性上不宜再属于行政权。

现代西方监察制度以分权原则为根基，监察权在民主制度中主要发挥权力制衡的作用，起初是立法权对行政权和司法权控制的一种辅助性设计，后来随着时间的发展，对于行政权的监督使立法权和司法权不堪重负，传统的三权分立已经无法满足国家治理的实际需求，因此必须由独立于三权之外的其他独立权力，来承载立法权和司法权无法负担的监督职能，监察权自然而然地被选中，承担起沉重的监督职能，这也促使监察权由一种辅助性的权力变成重要的第四权，在国家政治治理中发挥着独特且无可替代的的作用。

我国监察委员会改革很大一方面是为了回应和满足人民日益增长的反腐败需求，一方面各种各样被曝光的腐败问题不断刷新贪腐记录、冲击民众的认知底线，另一方面原有的纪检监察机关纪检成果斐然但监察饱受诟病，所以随着法治的发展，必须要强化监察职能，因此要建立权威高效的监察机关，整合重构监察权。但不能把改革原因局限于此，也要看到原本监察体制自身确实存在的诸多弊端，比如监察权资源分散、没有任何威慑力，监察对象覆盖不到位，监察职能分工不明、定位不清等问题。我国监察体制改革任重道远，监察权重构的也是一个长期的过程，很难在改革伊始就洞察全貌，但可以确定的是，传统行政监察权正在向着国家监察权的方向发展。