摘 要

长江中游城市群政务人工智能的发展如火如荼，各行政主体积极利用人工智能技术创新区域行政执法合作方式，打破信息孤岛与行政壁垒困境，努力实现高效便民的法治政府建设目标，推进区域行政执法的一体化进程。长江中游城市群合作实践中的政务人工智能可以分为四级，分别是政务辅助类智能系统、政务部分智能化系统、不具有裁量能力的政务完全智能化系统与具有裁量能力的政务完全智能化系统。不管是何级别，行政机关依靠政务人工智能所作的决定都属于行政行为的法律范畴。政务人工智能在为长江中游城市群区域行政执法合作带来效率与便利的同时，也引发了诸多法律风险，包括数据互通侵扰个人隐私与个人数据安全、政务完全智能化缺乏法律支撑、适用条件和适用范围模糊与侵害相对人程序性权利。城市群内各城市可以通过地方立法来化解政务完全智能化无法可依的尴尬，明确数据互通造成相对人信息泄露的责任承担主体，规范人工智能在不确定法律概念和裁量情形下的适用，充分保障相对人的陈述权、听证权、获得解释权等程序性权利。

关键词：政务人工智能；执法合作；数据互通；法律风险；

Abstract

The development of automated administration in the urban agglomerations in the middle reaches of the Yangtze River is in full swing. Various administrative subjects actively use artificial intelligence technology to innovate ways of regional administrative law enforcement cooperation, break the dilemma of information islands and administrative barriers, strive to achieve the goal of building a law-based government that is efficient and convenient for the people, and promote the integration process of regional administrative law enforcement. Automated administration can be divided into four levels, namely, automated auxiliary administration, partially automated administration, fully automated administration without discretion and fully automated administration with discretion. Regardless of the level, the legal nature of automated administration is an administrative act. On one hand, artificial intelligence can bring efficiency and convenience. On the other hand, it may cause many legal problems, including data exchange intrusion into personal privacy and personal data security ,lack of legal support for fully automated administration, vague application conditions and scope, and infringement of procedural rights of counterparts. Cities in urban agglomerations can resolve the embarrassment of completely automated administration through local legislation. Further, the law must clarify the application of artificial intelligence in the case of uncertain legal concepts and discretion, in accordance with clarifying the main body of responsibility for information leakage caused by data exchange. What’s more, administrative organs must protect administrative counterpart’s procedural rights such as the right to hearing and the right to obtain interpretation.

Key Words: Artificial intelligence;law enforcement cooperation ;data sharing;legal risk

目 录

第1章 绪论 1

1.1选题背景及意义 1

1.1.1论文背景 1

1.1.2研究意义 1

1.2文献综述 2

1.2.1国外研究现状 2

1.2.2国内研究现状 3

1.3研究内容 4

第2章 政务人工智能的法学概述 5

2.1政务人工智能的法学概念 5

2.2政务人工智能的分级 5

2.3政务人工智能所作行为的法律属性 6

第3章 政务人工智能在长江中游城市群智慧合作的应用 7

3.1合作实践 7

3.1.1政务辅助类人工智能 7

3.1.2政务部分智能化 8

3.1.3政务完全智能化 9

3.2 人工智能对区域行政执法合作的意义 10

3.2.1 高效便民 10

3.2.2 消除壁垒 10

第4章 长江中游城市群智慧合作中存在的问题 11

4.1 数据互通侵扰个人隐私与信息安全 11

4.2完全智能化设施应用的法律依据缺位 12

4.3适用条件和适用范围的模糊 12

4.4侵害行政相对人程序性权利 13

第5章 长江中游城市群智慧合作的法律规制 15

5.1明确数据泄露的责任主体 15

5.2地方立法提供法律支撑 16

5.3明确适用条件和适用范围 17

5.3.1适用条件 17

5.3.2适用范围 17

5.4充分保障行政相对人的程序性权利 18

5.4.1陈述权 18

5.4.2听证权 18

5.4.3电子方式告知的选择权 18

5.4.4获得解释权 19

结语 20

参考文献 21

致谢 22

第1章 绪论

1.1选题背景及意义

1.1.1论文背景

2015年国务院明确了长江中游城市群^[1]的重要战略地位，它作为长江经济带的重要组成部分，承东启西、连南接北，是实施促进中部地区崛起战略、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域，在我国区域发展格局中占有重要地位。城市群内的各级行政机关为了适应信息化、数据化时代的发展，实现政府治理能力现代化，积极探索如何借助人工智能、大数据等新科技提高行政效率和质量，推动区域行政执法一体化，更好地进行社会治理与服务。长江中游城市群利用政务人工智能展开合作的发展可圈可点。第一，湖南、湖北、江西三省政府已经建设了一体化在线政务服务平台，“一网通办”的行政事项越来越多；第二，江西以“赣鄱云”系统为载体，建成48个县级融媒体中心，仅次于江苏、浙江和福建；第三，在政府网站建设方面，江西政府网站数量同比缩减12.6%，湖北14.7%，湖南15.4%，网站数量的减少，意味着重复建设的减少、资源的节约，不仅政府治理更加精细化，而且人民群众获取信息、办事的途径等也更加明确；第四，在政府机构微博方面，湖北政府机构微博数量为5529个，居全国第十，江西为4539个，居第十一。^[2]另外，借助全国范围内普通适用的“交管12123”“车轮违章查询”“个人所得税”等APP，以及中央层面的一体化在线政务服务平台，长江中游城市群“人工智能政务”、“智慧政府”或者“自动化行政”正如火如荼地发展着。然而法律制度的构建总是滞后于社会实践的发展，面对政务人工智能这一新兴事物，法律亟待完善自身的内容，将政务人工智能更好地融入其框架内，主动预防和控制政务人工智能所带来的法律风险。^[1]目前，有关政务人工智能的法律条文较少，主要涉及电子送达的适用条件、生效时点、如何撤销等，在政务人工智能的工作流程、相对人的实体权利保障等方面都缺乏明确的规定。

1.1.2研究意义

随着人工智能在各领域的应用逐步展开，关于政务人工智能的讨论也越来越多，但是法学领域对于政务人工智能的研究正处在起步阶段。因此，关于政务人工智能的法学研究有着深刻的理论意义。 第一，明确政务人工智能所作行政的法律属性。政务人工智能的法学界定是什么？行政机关依靠人工智能所作出的行政决定是一种新型的行政行为，还是行政行为新的表现形式？^[2]法学界并没有形成统一的意见。第二，构建较为完整的法律制度框架。针对长江中游城市群合作实践中不同级别的政务人工智能，需要用不同的法律制度来规范，其适用范围、适用条件、程序性权利的保障、救济等都应分别明确规定。

从行政法视角对政务人工智能的分析也有着深刻的实践意义。第一，保障长江中游城市群政务人工智能的发展，促进法治政府建设。法律是人工智能发展的重要保障，人工智能是法治政府建设的强有推动力。第二，保护行政相对人的权利。人工智能在行政实践中被越来越多地应用，但其适用条件、适用程序和相对人的救济方式尚未在法律中明文规定，易损害相对人的合法权益。第三，促进长江中游城市群行政主体执法一体化。长江中游城市群各行政主体充分利用政务人工智能带来的契机，创新合作机制，打破“信息孤岛”，逐步实现执法标准与程序的统一，最终促进区域经济的一体化发展。

1.2文献综述

1.2.1国外研究现状

德国、美国等发达国家的人工智能技术处于世界前沿水平，与此相关的法学研究也早于并领先于其他国家。德国、美国对政务人工智能的研究主要聚焦于人工智能所作行为的法律属性、裁量情形下的适用、行政相对人程序性权利的保障与权利受到侵害后的救济途径。在法律属性方面，德国学者理大多认为使用人工智能并不影响行政行为的成立，即使是完全由人工智能系统作出的行政处分（全自动具体行政行为），也是行政主体的真实意思表示，能够产生法律效果。^[3]在政务人工智能的适用条件方面，德国学者的观点与立法实践相反。学者认为人工智能在不确定法律概念和存有裁量空间的情形下仍然可以适用，不过此时需要在人工智能系统中嵌入行政规制，类似于实践中的裁量基准，通过人为的干预，达到实际上消除裁量空间的作用。美国学者对于人工智能可否适用于具有裁量空间的行政活动并没有达成统一的意见，但他们大多赞成这一指导思想：当批量行政的价值超过了裁量权行使的价值，政务人工智能应该优先于人类公务员而得到应用；当人类公务员歧视的风险超过了机器算法偏见的风险，机器公务员则更具吸引力。在程序性权利方面，德国学者认为《联邦行政程序法》中的“若无必要，人工智能作出的行政行为可不说明理由”与“人工智能作出的行政决定可免除听证义务”规则若不加限制，将侵害行政相对人的程序性权利，进而产生实质性的影响，因此必须对这两条规定作限缩解释，只有在批量行政行为中才可以免除个别说明的义务；同样地，免除个别听证的义务只存在于批量行政行为中^[4]。美国学者对于行政相对人权利的保障也是非常关注，鉴于实际生活中选民在没有得到通知的情况下被剥夺资格、个人在不知情时被禁止坐飞机旅行等现象，学者们特别强调相对人陈述权的保护，必须给予相对人充分说明行为理由的机会，以保证行政决定的作出满足事实清楚、证据充分的条件。在相对人权利救济方面，德国学者认为自动化行政行为的法律效力与传统行政行为的效力一样，包括了可撤销、无效与有效，且当权利人寻求救济时，可以要求个案审查。

1.2.2国内研究现状

国内关于政务人工智能的讨论很多，集中在公共管理、政治学、经济学领域，而法学领域则相对较少。在法学领域的研究中，2012年之前大多集中在人工智能辅助行政方面，最近几年来，随着政务人工智能发展的深入，学者的视野慢慢地聚焦在了人工智能介入程度更进一步的行政活动上，关注点包括政务人工智能的分级、可否适用于裁量情形以及相对人权利保障方面。

1. 在政务人工智能的分级方面，学界有不同的认识，其表述也都各不相同，比如自动化行政、数字行政等。马颜昕认为政务人工智能分为四级：无自动化行政、部分自动化行政、无裁量能力的完全自动化行政和有裁量能力的自动化行政^[5]；根据人工智能在实践中的具体应用，又有学者将其分为三级：电子化行政行为、自动化行政行为与智能化行政行为^[6]；第二，在政务人工智能与裁量的关系方面，多数学者认为人工智能不适用于裁量行政行为，人工智能设备对事实的甄别能力有限，缺乏法律解释的能力^[7]，统一了事实判断与价值认定，存在无法考虑相关因素的可能性，易损害个案正义^[8]，需要的裁量的行政决定并不适合用自动化设施来完成^[9]。但部分认为，并不是所有的裁量行政行为都排除人工智能设备的适用，对于裁量空间可以明确量化分级的行政行为，依旧可以使用人工智能设备，简单来说，就是将裁量基准转变为算法语言。在台湾地区，受德国法理论影响，主流观点认为裁量行政行为并不完全排除人工智能的适用^[10]。

另外在长江中游城市群合作方面，学者们大多认为联席会议可以加强城市群内部的沟通交流，协调各方的利益冲突和执法冲突，在执法程序与标准上达成统一意见。学者们还认为通过执法档案信息、执法案源信息与相对人信用信息的共享，可以避免重复执法与空白执法的尴尬，促进区域行政执法合作，推动区域一体化的发展。