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摘 要

本文从检察机关提起公益诉讼时的双重身份具体内涵和法律本质出发，探究检察机关以行政机关作为被告提起公益诉讼时的主体身份与其作为法律监督主体之间的冲突与协调。本文通过深入分析检察机关参提起公益诉讼的各个环节：调查核实与搜集线索阶段、诉前程序阶段、诉讼程序阶段，同时结合行政公益诉讼制度实施以来的成效进行综合分析其双重身份的冲突性与协调性。最后，本文将对检察机关在行政公益诉讼中的双重身份冲突及其协调内容做出总结，并给出相关未来展望。

关键词：检察机关 行政公益诉讼 双重身份

The conflict and coordination of the dual identity of the procuratorial organs in administrative public interest litigation

Abstract

This article starts from the connotation and legal nature of the double identity of the prosecution when prosecuting the public interest litigation, and explores the conflict and coordination between the prosecution organ's identity as the main body of the public prosecution, when the administrative organ is the defendant and its legal supervision. By analysing all aspects of public interest litigation: investigation, verification and collection of clues, pre-litigation procedures and litigation procedures, along with summarize the effectiveness of the administrative public welfare litigation system since its implementation, we clarify the conflict and coordination of their dual identities. Finally, this article will summarize the double-identity conflicts and coordination contents of procuratorial organs in administrative public interest litigation, and give relevant future prospects.

Key Words: Procuratorial organs; Administrative public interest litigation; Dual identity

目 录

摘要 I

ABSTRACTII

第一章 检察机关提起行政公益诉讼双重身份概述1

1.1 检察机关提起行政公益诉讼身份问题的立法背景及研究现状1

1.2 检察机关提起行政公益诉讼双重身份内涵2

1.2.1 检察机关提起行政公益诉讼身份之法律监督者2

1.2.2 检察机关提起行政公益诉讼身份之公益诉讼起诉人3

第二章 检察机关提起行政公益诉讼双重身份的冲突5

2.1 检察机关提起行政公益诉讼双重身份冲突简述5

2.2 检察机关在法律监督活动中双重身份冲突原因5

2.3 检察机关在行政公益诉讼活动中双重身份冲突原因6

2.2.1诉前程序中检察机关双重身份冲突原因7

2.2.2审判活动中检察机关双重身份冲突原因7

第三章 检察机关提起行政公益诉讼双重身份的协调9

3.1 检察机关双重身份在法律监督活动中的协调策略10

3.2 检察机关双重身份在行政公益诉讼活动中的协调策略10

结语12

致谢13

参考文献14

检察机关提起行政公益诉讼双重身份概述

1.1 检察机关提起行政公益诉讼身份问题的立法背景及研究现状

自我国决策部署依法治国、构建社会主义法治国家以来，在习总书记的领导下开展了全面深化司法体制改革这一举措，完善司法体制成为建设法治社会的关键，在这一过程中，检察机关的检察职能面临着巨大的改革，依据习近平总书记多次对检察工作出的重要指示，为优化司法资源配置、完善公益诉讼制度，加强对政府的行政职能和执法权的司法监督，统一实行检察机关提起公益诉讼这一制度[^[1]]。

根据学界对相关行政公益诉讼案件从试点到正式实施的数据统计(图1-1)，无论从行政公益诉讼制度设计层面还是我国实际国情的角度出发，检察机关负责承办的公益诉讼案件数量大幅上升，全面发挥检察权的作用在保护国家利益和社会公共利益方面的作用

越来越凸显，行政公益诉讼作为加强法治建设推动司法体制改革的一项新举措具有显著的优势[^[2]]。同时，在党的领导下，行政机关健全依法决策、法院保障司法独立审判，在三机关相互分工密切配合下肩负宪法授予的使命，形成合力共同依法维护社会公共利益，建社会主义法治国家。

图 1-1 历年最高检和南京市人民检察院提起公益诉讼案例数

从检察机关提起行政公益诉讼制度发展历程来看，学界对于检察机关以何种身份提起行政公益诉讼更为适宜的问题争议颇多，不少研究者从多个角度提出了检察机关在行政公益诉讼中不同身份的观点。

众理论研究中具有代表性的学说观点主要有：“公益代表人”学说、“原告人”学说、“公诉人”学说[^[3]]。“公益代表人”学说认为检察机关本身代表着社会公共利益，提起行政诉讼较为适宜[^[4]]。“原告人”学说源于传统的民事诉讼制度，当检察机关作为诉讼参与人提起诉讼时，其具有原告的起诉身份，所以享有原告的权利与法律地位[^[5]]。“公诉人”学说则立足于刑事诉讼的基本理论，认为检察机关原有的公诉权就是为了保护被侵害的社会法益，同样检察机关提起行政公益诉讼就如同提起刑事诉讼一样代表国家来控诉被诉行政机关违法行为[^[6]]。

2018年以来行政公益诉讼体系和格局的不断完善，学界对检察机关在其中的身份定位也逐渐明晰。《司法解释》中已经明确将检察机关在行政公益诉讼中的身份确定为公益诉讼起诉人。

1.2 检察机关提起行政公益诉讼双重身份的内涵

1.2.1 检察机关提起行政公益诉讼身份之法律监督者

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