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摘 要

集体经营性建设用地入市在全面推行市场化经济的今天具有深刻意义，这不仅意味着集体经营性土地与国有土地真正实现了物权上的平等，而且有利于打破城乡二元结构，使得农民能够自主加入到城镇化进程中，并最终实现城乡一体化。然而，集体经营性建设用地入市面临着入市的制度基础、流转规则和流转后的土地利益分配三大难题，需要采取排除集体经营性建设用地入市的法律障碍、建立集体经营性建设用地入市流转的规则体系、确定土地增量利益的分配主体及其范围等法律应对措施。

关键词：建设用地使用权 集体经营性建设用地 农民集体所有权 法律风险

Study on the Legal Risk and Control of Collective Operational Construction Land after Its Entry into the Market

Abstract

The introduction of collective-operated construction land into the market is of profound significance today, which not only means that collective land and state-owned land have truly realized the equality of property rights, but also helps to break the dual structure of city and country, in addition, farmers can participate in the process of urbanization independently, and ultimately realize the integration of city and country. However, the entry of collectively-operated construction land into the market is faced with three major problems: the institutional basis for the entry, the transfer rules and the distribution of land interests after the transfer, which need to be studied and solved in law, including: removing legal obstacles to the entry of collectively-operated construction land into the market; building-up a transaction system for the collectively-operated construction land into the market; and determining the distribution subject of land incremental interests and its scope ,and other legal measures.

Key words：Right to use construction land ；Collective-operated construction land ；Peasant collective ownership ；Legal risk

目录

摘要 I

Abstract II

一、集体经营性建设用地入市的概念特征及其意义 1

（一）集体经营性建设用地入市的概念特征 1

（二）集体经营性建设用地入市的基本意义 2

二、集体经营性建设用地入市的法律风险 3

（一）集体经营性建设用地入市的法律阻却因素 3

（二）集体经营性建设用地入市的流转体系缺位 4

（三）集体经营性建设用地入市的土地增量利益分配不明 5

三、集体经营性建设用地入市的法律风险控制 5

（一）排除集体经营性建设用地入市的法律障碍 6

（二）建立集体经营性建设用地入市的流转体系 8

（三）确定土地增量利益的分配主体及范围 10

结语 12

参考文献 13

致谢 14

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价”。为此，十三届全国人大常委会第七次会议对《土地管理法》和《城市房地产管理法》作出了修订，删去了原《土地管理法》中关于从事非农业建设用地的，必须使用国有土地或征为国有的原集体土地的规定。^[1]这意味着集体经营性建设用地和国有土地真正实现了物权平等，打破了传统的城乡二元体系的结构，有利于推进城乡一体化的形成。但其中也存在许多法律风险，需要采取若干法律应对措施。

一、集体经营性建设用地入市的概念特征及其意义

在“入市”之前，有必要界定何为“集体经营性建设用地”，其与集体土地或者集体建设用地是什么关系，只有在概念上予以明确并分析其法律特征后，方能入市交易。

（一）概念特征

我国实行土地用途管制制度，《土地管理法》根据用途将土地分为农用地，建设用地和未利用地。^[2]建设用地根据所有权的归属不同，又可分为国家建设用地和集体建设用地。而集体建设用地又可分为用于兴办乡（镇）企业的经营性建设用地，宅基地，以及乡（镇）村公共设施和公益事业用地。^[3]本文所讨论的即是集体建设用地的下位概念，具有生产经营性质的集体建设用地。具体如下图所示：

建设用地

国家建设用地

集体建设用地

集体经营性建设用地

（兴办乡镇企业）

宅基地

乡（镇）村公共设施和公益事业用地

通过以上对集体经营性建设用地的定义，可以发现其具有以下几个特征：（1）土地的所有权主体是农民集体，而不能是国家。^[4]（2）土地的性质属于建设用地，而不能是未利用地甚至是农地。（3）该土地是生产经营性用地，在集体经营性建设用地入市后，其范围不再限于《土地管理法》第43条规定的兴办乡（镇）企业用地，不能将集体经营性建设用地等同于乡（镇）企业用地。

（二）基本意义

第一，财产权平等目标的实现。民事主体的财产权受法律平等保护，实现地权平等是财产权平等保护以及物权平等保护的焦点和关键。^[5]在城乡二元结构下，集体土地被赋予过多的社会治理和控制功能。对于国家而言，一方面可以通过垄断土地的一级市场而获得大量的财政收入，另一方面则可以通过对集体土地的控制而间接实现对农村的控制。对农民而言，集体土地是其生活的保障，如果像国有土地能够自由在市场上交易，则可能会有失地风险，从而丧失生活来源。然而，在市场经济化、城乡一体化的今天，为了实现共同发展和共同富裕的目标，必须要释放集体土地固有的财产属性和商品交换价值，从而增加农民财产收益。

第二，开启了农村自主城镇化。不能自由交换的土地和房屋只能成为农民的“死产”，其价值局限于农村集体的狭小范围之内，若能把它变为能够在市场流通的“活产”，能够大幅度提升农村的财富总量，这不仅有利于实现土地资源的优化配置，也有助于增加农民的财产收入。在“同等入市、同权同价”的政策下，农村集体可以将土地自行开发或者入市交易，所获得的利益直接由农民集体所有，能够大大改善当前农村积贫现状，实现乡村振兴。

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