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摘 要

环境行政措施是我国环境行政主管机关在日常行政管理中不可或缺的手段，发挥着重要的作用。但多年来，学界都未对其给出统一的概念，且环境行政措施数量较多，又没有法律法规加以规定，呈粗放状态，因此，环境行政措施的理念体系相对不够完善。本文旨在从理论角度对环境行政措施作探究，重点对环境行政措施的概念、法律属性、作用进行初步研究，总结其面临的“制定主体与执行主体同一、司法审查制度不健全、缺乏监督机制约束”等实际问题，分析存在这些问题的原因。针对这些问题和原因，以问题为导向，针对性的提出“确立分离原则、完善司法审查制度、构建多元化监督格局”等解决问题的有效措施和途径。

关键词：行政措施 环境行政措施 监督机制

Research on administrative measures in the field of environmental protection

Abstract

. Environmental administrative measures are indispensable means of environmental administrative competent authorities in daily administration and play an important role. However, for many years, the academic world has not given a unified concept of environmental administrative measures, and there are a large number of environmental administrative measures, and no laws and regulations to provide for it, the state is extensive, so the concept system of environmental administrative measures is relatively imperfect. Administrative measures for the purpose of this paper is to from the perspective of theory, the environment, focus on the environment concept, legal attribute and function of the administrative measures, conduct a preliminary study, summarize its face "formulation and execution subject to the same, the judicial review system is not sound, lack of supervision system constraints" practical problems, such as analyze the causes of these problems. Aiming at these problems and causes, this paper puts forward some effective measures and approaches to solve these problems, such as "establishing separation principle, perfecting judicial review system and constructing pluralistic supervision pattern"

Key words: Administrative measures; Environmental administrative; Supervision mechanism

目录

摘要 I

Abstract II

一、环境行政措施的基本理论 1

（一）行政措施的概念 1

（二）环境行政措施的法律属性 2

（三）环境行政措施的作用 3

二、环境行政措施实施的现存问题及其原因 4

（一）环境行政措施实施的现存问题 4

（二）环境行政措施实施现存问题的原因 7

三、环境行政措施的完善路径 7

（一）确立主体分离原则 7

（二）完善司法审查制度 8

（三）构建多元化监督格局 9

四、结语 11

参考文献 12

致谢 13

当前，环境行政主管机关为了应对众多环境问题，需要及时制定各种行政措施。由于理论界和实务界对此没有统一的概念，“行政措施”在日常运用中显得十分混乱。为此，需要在厘清行政措施概念的基础上，分析环境行政措施实施过程中面临的困境，并就此提出完善环境行政措施的对策建议。

一、环境行政措施的基本理论

（一）行政措施的概念

目前，学界对行政措施的理解主要有三种：第一，按照传统理论，行政措施即具体行政行为。第二，行政措施与行政行为基本相同，认为行政措施既包括某些具体行政行为，也含有大量的抽象行政行为。^[1]第三，行政措施是指具有普遍约束力的抽象行政行为、规范性文件行为或者行政行为体系。^[2]

我国现行立法中，规定“行政措施”的主要方式有：（1）宪法。《宪法》规定：国务院的职权包括“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”（第89条第1项）。（2）法律。其中，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”（第59条第1项）。《立法法》规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规（第82条第5款）。例如，因G20峰会的召开，浙江省人大常委会授权政府作出临时性行政措施决定。^[3]

笔者认为，行政措施是县级以上各级人民政府或其行政机构在行政管理活动中，依据行政管理法规对具体事件作出一般性规定的行为。行政措施可分为具体行政措施与抽象行政措施。^[4]例如，（1）某县人民政府为了建设一所小学，决定限期拆除规划范围内所有房屋。这是典型的具体行政措施，虽然它针对的不是单独的个体，但是行政相对人范围是确定的，即该范围内的所有房屋所有人。（2）某市将要举办大型活动，其交通管制部门为了控制车流量，决定举行活动期间实行交通管制，禁止载货量3吨以上的货车驶入活动区域。这是抽象行政措施，因为其主体是不特定的且该行政措施可反复适用。

（二）环境行政措施的法律属性

为保护、改善、调节人们的生活环境与生态环境，防治污染，政府或环境行政机关制定一系列行政措施（后文称其为环境行政措施），以实现对环境合法有效的监督管理。环境行政措施的法律属性应包括环境行政措施的成立、无效、废止和撤销。

环境行政措施成立要件，即环境行政措施成立所必需的法律，法规要求的要件。环境行政机关作出的行政措施，必须符合一般要件，才能发生法律效力。主要有：一是制定主体合法。制定主体必须是依照组织法而设立的行政机关或者是有关法律授权的组织。二是作为环境行政机关需要有作出环境行政措施的权限。三是环境机关作出的环境行政措施，必须是依法作出，必须要有具体的法律和行政法规依据，而不能违反法规的规定，更不得与法律法规相抵触。四是环境行政措施的内容应明确。环境行政措施的意思表达应完善健全，没有缺陷，不能模棱两可，甚至有错误，这样执行才有可能，才不至影响环境行政措施的效力。五是作出环境行政措施的程序应当法定。特别是要有先行程序(如需要经上级机关批准等)，并完成该程序。行政措施在具备成立要件以后，即告成立。

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