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摘 要

在供给侧结构性改革、切实转变政府职能和重视改善民生的大背景下，PPP模式因公私合作——在公共服务和产品的提供中引入市场机制的显著优势而在当下中国炙手可热，迎来一轮又一轮高潮。但是作为PPP模式中至关重要的一部分，PPP模式社会资本的退出却受关注较少，导致PPP模式在实践中的运行出现落地率低、多烂尾项目等种种问题。因此本文将PPP模式社会资本退出机制作为研究对象，通过对社会资本退出理论和实践中出现的问题进行分析研究，总结出自己的相关建议。

本文首先从基础理论入手，对PPP模式、社会资本以及退出机制进行介绍。其次对社会资本退出机制存在的法律与制度问题进行研究，具体为立法缺陷、产权市场缺位、资产证券化退出障碍、股权转让缺陷和公开上市不足五个问题。最后则对于上述法律与制度方面的五个障碍，从出台PPP基本法，补充退出机制实施细则、完善股权转让退出机制、进一步完善PPP资本市场和畅通资产证券化退出渠道共四个方面来尝试解决，以促进PPP模式进一步发展。

关键词：PPP模式 社会资本 退出机制

Legal research on the withdrawal mechanism of social capital in PPP mode

Abstract

Under the background of supply-side structural reform,the effective transformation of government functions and emphasis on improving people's livelihood, PPP mode is hot in China at present because of the remarkable advantages of public-private cooperation, which introduces market mechanism into the provision of public services and products.However, as a crucial part of PPP model,the withdrawal of social capital in PPP model has attracted less attention,resulting in various problems such as low landing rate and many unfinished projects in the operation of PPP model.Therefore, this paper analyzes and studies the problems arising from the theory and practice of social capital withdrawal, and summarizes its related suggestions.

This paper begins with the basic theory and introduces the PPP model, social capital and exit mechanism. Secondly, it studies the legal and institutional problems, including legislative defects, the absence of property market, the obstacles to asset securitization, the defects of equity transfer and the insufficient public listing.The third part, tries to solve them from four aspects: promulgating the basic law of PPP, supplementing the implementation rules of withdrawal mechanism, perfecting the withdrawal mechanism of equity transfer, further perfecting the capital market of PPP and smoothing the withdrawal channel of asset securitization, so as to promote the further development of PPP model.

Key Words: PPP mode; Social capital; withdrawal mechanism

目 录

中文摘要 I

英文摘要 II

引言 1

一、PPP模式社会资本退出机制概述 2

（一）PPP模式概述 2

（二）PPP模式中社会资本概述 4

（三）PPP模式社会资本退出概述 4

二、社会资本退出机制存在的法律与制度障碍 9

（一）社会资本退出机制立法缺陷 9

（二）PPP产权交易市场缺位 10

（三）资产证券化退出存在障碍 11

（四）股权转让存在缺陷 11

（五）公开上市存在不足 13

三、完善社会资本退出机制的建议 14

（一）出台PPP基本法，补充退出机制实施细则 14

（二）完善股权转让退出机制 14

（三）进一步完善PPP资本市场 15

（四）畅通资产证券化退出渠道 16

结语 17

参考文献 18

致谢 20

引言

PPP模式自上世纪九十年代在我国就已经有了应用，但直到2014年PPP模式才受到国家大力推行。在目前供给侧结构性改革、地方政府负债压力巨大和城市化快速发展的大背景下，PPP模式则趁势而上，发展迅速。据财政部政府和社会资本合作中心数据显示，截止2019年3月31日，全国PPP综合信息平台项目管理库中项目已经达到8885个，入库项目金额1346888多亿元，可见PPP模式在当下中国的炙手可热。

由于PPP模式本身具有周期长、风险大、内容复杂等特点，加上我国PPP模式的正式发展时间较短，理论和实践经验较少，使得PPP模式在中国的发展存在许多问题，涉及融资、建设、运营到退出等各个环节。在这些问题中，无论是中央或地方的文件，还是相关学者理论，对PPP模式大多重视资本融资，着眼于解决基础设施建设中的资金问题，对于PPP模式中社会资本的退出则关注较少。然而社会资本的退出这一环节在PPP模式中至关重要，拥有良好的退出机制才能保证社会资本收回投资并赚取利润，激发社会资本活力；才能减少PPP项目进行过程中的风险，保证PPP模式正常发展，提升PPP模式吸引力。

PPP模式社会资本退出机制概述

PPP模式概述

PPP模式概念

PPP即Public Private Partnership，中文翻译五花八门，包括公私合作关系、政府和社会资本合作和公私合营等等。着眼全球，PPP模式内涵丰富，定义在不同的国家和国际组织也是千变万化，没有一个统一的标准：联合国认为PPP模式是公私部门在公共项目基础上形成的互利互惠的合作关系；美国PPP模式国家委员会则认为PPP模式是处于对外承包和直接私有化之间，并共同具备双方特征的某样公共产品和服务供给模式^[1]；欧盟则将公私合作分类为机构型和契约式，前者指的是公、私部门合作建立公司或者公共部门参与到私人部门中，而由新设公司或此私营部门来完成公共部门委托的行政任务，后者则指的是公私部门签订合同并以此为基础实现合作，公共部门再根据合同控制和监督项目公司。^[2]

而从国内角度来看，对于PPP模式的定义有着广义和狭义之分。广义的PPP模式定义范围较广，主要分为购买服务、特许经营和股权合作这三种类型。^[3]而狭义的PPP模式定义则要窄许多，指的是包括BOT、BT等一系列投融资模式的总称。^[4]为了研究、理解上的方便和统一，本文所研究的对象限定为特许经营类的PPP模式，其具体含义采用财政部、发改委和人民银行三部门共同发布的国办发〔2015〕42号文^[5]中的定义，即：政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。^[6]

PPP模式特征

主体特定

PPP模式最显著的特征之一即特定的主体，双方为公共部门和私人部门。公共部门在我国即政府，而对私人部门即社会资本的定义则在我国存在分歧，下文将对此展开进一步的讨论。

平等合作关系

PPP模式中的公、私部门处于平等的地位。在这里尤其强调公共部门不仅仅是原来意义上的监管者，更是项目的合作者。无论在权利、义务以及风险和收益上都体现着平等原则，双方在自愿合作的基础上签订合同来实现合作。

实现利益共享、风险共担

此特点是平等合作关系特点的外延，平等合作当然也就要求实现利益共享和风险共担。但值得注意的是，这里的利益共享是存在限制的。因PPP模式对象的特殊性，即其所针对的是公共服务和公共产品，所以其不可避免地具有公益性，公共部门必然会限制私人部门的收益。因此PPP模式中的利益共享进一步来说是有限的利益共享。

目的具有公益性

PPP模式正如上文所述，其最终的价值是为了优化公共服务和产品的配置，满足社会基本需求，保证人人平等地享受公共服务和产品，而非一般商品和服务的提供，因而具有公益性。

PPP模式功能

推进政府职能转变

一方面，PPP模式带给政府一种新的思路，推动政府走出独自负担基础设施建设的泥潭，促进政府工作重心转变。另一方面，当前地方政府资金短缺，无力提供必要的公共产品和服务，而社会资本的注入则为政府提供了强大的资金力量，弥补政府在推进城镇化中的财政压力，缓解了其预算压力和债务负担。

发挥市场决定作用，激发市场主体活力

公共选择理论认为，“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。^[7]将市场引入到公共服务和产品的供给中，扩大了市场，丰富了社会资本投资渠道，为社会资本提供了多样性的选择，盘活社会存量资本，打造新的经济增长点。

提高公共产品及服务的供给质量和效率

推进PPP模式，将传统领域引进社会资本，从而充分利用社会资本的丰富先进的技术、资金和管理经验。而这些恰恰都是政府所不具备的，也是传统领域所亟需引进的。而且随着PPP模式将私人资本纳入到以往由政府全权决定的领域，竞争也随之而来，从而改变资源浪费、质量低下、效率过低以及成本过高等等弊端，实现资源利用的最大化和资金使用价值的最优水平^[8]，造福消费者。

PPP模式中社会资本概述

PPP模式中社会资本的定义在当下也是没有一个统一的标准。目前涉及定义的相关文件有很多，但是这些文件对社会资本的定义也是存在较大差异，不同的部门有着不同的理解。争议的中心集中在本级政府控股的国有企业以及本级政府所属的地方融资平台能否作为社会资本。

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