论文总字数：13711字

摘 要

土壤污染已经成为最严重的环境问题之一，严重制约了农业现代化的进程。法律手段是解决农地土壤污染问题的核心，但我国现行农地土壤污染防治立法明显存在不足，严重制约了其功能的有效发挥。虽然在我国目前的环境保护法律体系中，涉及到土壤污染的法律法规分布在各个法律中且都有着或多或少的提及，大多数都是原则性的规定，并无实际操作的意义，具有分散性、滞后性的特点，缺乏专门性的针对土壤污染防治法律和污染预防机制、行政管理体系的不健全和缺乏对法律责任主体的规制等问题使建设属于我国的土壤污染防治法律体系的问题成为社会各界关注的焦点。因此，必须制定《土壤污染防治法》，并完善土壤污染防治的法律体系建设、建立严格的土壤污染责任制度、完善土壤污染防治的行政管理机制。法律实施后，必须加强土壤污染的制度化和执法、司法和守法工作，以有效发挥土壤污染的法律作用。

关键词：土壤污染 治理 立法

Research on Soil Pollution Control Legislation

Abstract

Soil pollution has become one of the most serious environmental problems and has severely constrained the process of agricultural modernization. Legal means is the core of solving soil pollution problems in agricultural land, but there are obvious deficiencies in our country's soil pollution control legislation for agricultural land, which seriously restricts the effective functioning of its functions. Although in the current legal system of environmental protection in our country, the laws and regulations concerning soil pollution are more or less mentioned in various laws, most of which are principles and regulations, have no practical significance, and are scattered. The problems of sexuality, lagging nature, lack of specific laws and pollution prevention mechanisms for soil pollution prevention, imperfections of the administrative management system, and lack of regulation of legally responsible subjects have made the construction of a legal system for soil pollution control in China a problem. The focus of attention of all sectors of society. Therefore, it is necessary for China to establish the main method of soil pollution control, namely soil pollution control law. After the implementation of the law, it is necessary to strengthen the institutionalization of soil pollution and law enforcement, judicial and law-abiding work to effectively play the legal role of soil pollution.

Keywords: Soil pollution;Governance;Legislation目 录

中文摘要 I

英文摘要 II

引言 1

一、土壤污染的概念及其特点 2

（一）土壤污染的概念 2

（二）土壤污染的特点 2

1.累积性和地域性 3

2.不可逆转性 3

3.难治理性 3

二、土壤污染防治立法的必要性 4

（一）土壤污染的成因和危害 4

（二）现阶段我国土壤污染形势严峻 5

（三）我国现行土壤污染防治立法不足 6

三、完善我国土壤污染防治立法的建议 8

（一）完善土壤污染防治的法律体系建设 8

（二）建立严格的土壤污染责任制度 10

（三）完善土壤污染防治的行政管理机制 13

结语 15

致谢 17

引言

随着我国改革开放的深入发展，我国的经济实力不断加强，我国人民的生活水品不断提高，社会不断进步，综合国力越来越强。但是和其他发达国家的早期发展过程一样，飞速的发展也意味着资源的大量消耗。在发展的过程中在此期间，和许多发达国家的发展时期和其他的发展中国家一样，为了快速的发展，我国各行各业在飞速发展的过程中大量的消耗资源，不断的毫无节制的开采各种资源和破坏植被，同时制造了非常多的污染。大量的污染物不仅破坏了生态环境，而且在同时也影响了粮食和其他农作物的安全问题，给人们的生产生活造成了重大的不利影响。土壤作为和人类生活最息息相关的自然资源，是人类生活最基础的农业生产的基础。然而，随着社会经济的快速发展和人口的与日俱增，农业的专门化和机械化不仅让农业发展迅速，与此同时带来的就是土壤遭受越来越多的破坏，大量农药化肥的使用和各种固体废弃物垃圾和废水废气是造成土壤污染的主要原因，如果不及时预防和治理土壤污染，不仅我们的生态会更严重的被破坏，而且由于生物链的作用，那些污染物质会最终会还是会转移到人类的身体中，最终危害人类健康。因此，加强对土壤污染的保护和控制已成为当前每个公民的当务之急。

一、土壤污染的概念及其特点

土壤污染物大致可分为无机污染物和有机污染物两大类。^[1]当固体废弃物大量在地面堆积、废气中的有害颗粒下落到地面和大量的工厂废水中的有害物质——土壤污染物进入土壤逐渐积累超过土壤的自净能力进而间接危害人体健康就是土壤污染。^[2]

（一）土壤污染的概念

现代社会的快速发展虽然让我们的生活更加便捷，但是人口的不断增加导致生活垃圾不断增多，工业的发展带给我们的不仅是各种产品，随之而来还有越来越多的固体废弃物以及工厂排出的废水废气。堆积在地面的垃圾以及各种废水废气通过大自然的物质交换不断渗入土壤并且堆积在土壤当中，土壤污染就是指这些污染物破坏了土壤原来的能带给植被的营养成分，造成农作物或者植被也受到污染从而最终危害人类的生命健康。土壤污染带给我们的是更加严重的食品安全问题，受到污染的粮食大量流入市场，对人们的身体健康造成了极大的危害，具有很大的社会危害性。

（二）土壤污染的特点

土壤污染不像是一些其他的比较能直接观察到的的污染，可以通过简单的方法得到结果，土壤污染是相对隐蔽的。比如大气和固体废弃物的污染等，在视觉上就很容易发现。而土壤污染和这些能直观感受的污染不同，它只能通过采集土壤的样本来分析和化验其中的成分，例如有没有重金属物质残留来判断，有些甚至需要调查周边动植物健康状况来确定。

土壤受到污染，在当时可能不会有什么明显的特征，土壤污染的同时还没有造成很大的社会危害性的时候人们也不会对它过多关注。而且由于其具有隐蔽性，一般很难被发现，在污染轻微的时候当时这方面的技术水平也严重制约了人们对土壤污染的认识。因此，土壤污染从产生污染到被发现一般是有较长的时间，也就是所说的滞后性。这方面典型的例子就是日本的“痛痛病”，这个大量的民众患病就是经过几十年之以后才被人们认识到是由于土壤严重污染带来的后果。^[3]具体的特点如下：

1.累积性和地域性

土壤不同于大气和水，大气和水具有较强的流动性，因此那些污染物在土壤中不会像在大气和水中一样流动，所以就极易在土壤中不断积累，由于污染物极易在土壤中被肌肤和固定，污染物也很难迁移，所以地域性也是土壤污染很明显的特征。

2.不可逆转性

由于土壤污染的累积性和地域性，所以土壤污染一般都固定在某个地方，收到污染的土壤，如果想要治理，需要大量的资金和技术支持，即使这样也很难得到有效的治理，就以重金属对土壤的污染为例，大多数被重金属污染的土壤几乎可以说是没有办法治理的。需要淋洗等专业治理土壤污染的手段才能减轻一点污染状况，即使这样对土壤环境也仍然存在不利影响，这就是土壤污染的不可逆转性的体现。

3.难治理性

土壤被污染之后，只有淋洗土壤或者其他的专业手段才能对已经造成土壤污染有一定的缓解作用，但是一般这种技术手段都是大量耗费人力物力财力的，需要一定的财政和先进的技术支持。即使是这样，上文提到的被重金属污染的土壤就是不可逆转的，所以说土壤污染很难治理。

二、土壤污染防治立法的必要性

我国改革开放以来工业化进程的快速发展，也给我国的土壤环境带来了极大的负担。矿产资源的过度开采以及冶炼排放的不合理、长期的污水灌溉、人类活动造成的大气沉降，化肥和农药的滥用等都是造成土壤污染严重的主要原因。土壤是农业生产的根本，土壤环境的健康和农作物的质量息息相关，土壤污染通过食物链间接关系到民众的身体健康，所以污染土壤就是间接的伤害我们自己的健康。这就对所有的企业和机械农业提出了更高的要求，鼓励他们积极承担社会责任，减少对土壤的污染。土壤污染和人们的生活也是息息相关的，它直接或间接地影响到我国的食品和饮用水，从而影响广大人民的食品安全和身体健康，甚至影响我国的可持续发展计划。一旦受到污染的土壤被用于耕种，种出来的农作物大量流入市场，那么我国的食品安全问题就被严重威胁，比如我国近几年的“铬大米”事件。^[4]铬就是造成日本痛痛病的原因，这种含铬量超标的大米进入市场造成市场的变动，直接影响东北大米的价格造成社会恐慌。我国的土壤污染防治立法工作可以说是现阶段才刚刚起步，基础薄弱，加上土壤污染的滞后性和难治理性，我国在前期社会快速发展的时候并没有对土壤污染投入太多的注意力和付出较多的人力物力，现如今由于我国要实现美丽中国和加强生态文明建设，这些问题才逐渐展现在我们的面前，需要我们来解决，但是我国目前没有专门的单行法来解决土壤污染防治的问题，这使得各级政府和相关部门缺乏有效的进行土壤污染预防和治理的法律依据和监督的有效手段，迫切需要立法予以解决。

（一）土壤污染的成因和危害

当地面堆积的固体废弃物、废气中的有害颗粒下落到地面和大量的工厂废水中的有害物质——土壤污染物进入土壤逐渐积累超过土壤的自净能力进而间接危害人体健康就是土壤污染。现代社会的快速发展虽然让我们的生活更加便捷，但是人口的不断增加导致生活垃圾不断增多，工业的发展带给我们的不仅是各种产品，随之而来还有越来越多的固体废弃物以及工厂排出的废水废气。堆积在地面的垃圾以及各种废水废气通过大自然的物质交换不断渗入土壤并且堆积在土壤当中，这些污染物破坏了土壤原来的能带给植被的营养成分，造成农作物或者植被也受到污染从而最终危害人类的生命健康。农药和化肥在农业生产中的滥用，带来广泛的土壤污染，并且给农作物的品质带来了巨大的影响。还有就是农业生产中的污水灌溉问题，典型的案例地区就是我国辽宁沈阳张士灌区 。一些污染严重的污染物进入土壤之后导致该区域的农作物都会受到影响，人和动物食用之后会出现中毒的情况，社会危害性巨大。

由于一些有毒物质进入土壤并且富集作用沉积在土壤中导致土壤性质恶化和区域性植被遭到破坏的现象，通过自然界的物质交换，土壤污染也会逐渐的传递到水和大气当中进而通过食物链传递影响人类的健康。

（二）现阶段我国土壤污染形势严峻

“根据环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染调查公报（2014）》显示：全国土壤总的超标率达到16.1%，耕地土壤环境质量堪忧。”^[5]国务院2005年中旬到2013年底耗费了八年时间开展了我国首次土壤污染状况调查。在我国境内调查了全部耕地、部分草地、林地等，基本掌握了全国范围的土壤环境质量的大体情况。

另有资料显示，自20世纪80年代末以来，我国农业用地污染率已从低于5%上升至近20%，部分经济发达地区的土壤污染问题尤为突出，例如广东省的土壤清洁比例仅为11%，轻度污染农田占耕地总面积的77%，重度污染农田占比也高达12%。”^[6]

通过土壤污染的调查报告情况来看，我国土壤污染总体比较严重，不容忽视。部分地区的耕地被污染和破坏较严重。耕地的污染源主要是化肥农药的滥用，还有就是大量的污水灌溉，耕地的污染状况主要体现在范围更大且对社会的危害性较大，因为耕地的污染最终会通过大自然的物质交换影响到人类的生命健康。耕地污染的严重程度主要体现在范围广，但是污染程度最高的应该是工矿产业废弃地，由于那些工矿产业的不合理的采矿，导致周围的植被被破坏的比较严重，严重影响到了周边的环境质量，土壤被严重污染后又没有得到妥善的治理，大部分工矿企业采矿结束后也就离开了，没有对被破坏的土壤和植被进项修复，大量裸露的土地和留下的污染物不仅会继续留在这个地方，而且还会扩散到周边其他地区，造成越来越恶劣的结果。所以我们应该加强生态文明建设，呼吁社会在建设的同时也要保护环境，响应如今的口号“绿水青山就是金山银山”。

调查统计的珠三角、湖北、湖南等地的耕地被污染范围大且污染程度高，还又其他省份的污染都是受当时的工业结构的影响，其中以工矿、印刷、电镀等产业为重金属污染的最重要的原因。所以解决土壤污染的根本方法还是调整工业结构，升级工业生产设备和基础设施，尽量做到清洁生产，配合我国的生态文明建设和美丽中国建设。

（三）我国现行土壤污染防治立法不足

“土壤污染已经成为最严重的环境问题之一，严重制约了农业现代化的进程” 。^[7]土壤污染的严峻形势决定了我们不能继续忽视土壤污染的预防和治理问题，农业的现代化为我们提出的问题就是解决迫切的土壤污染问题。而解决土壤污染防治问题的关键还是我国关于土壤污染防治的立法存在明显不足的问题，法律对土壤污染防治的忽视直接导致了相关政府工作部门执法难和无法可依的问题。严重制约了土壤污染防治工作的进行，政府工作部门和相关监督部门没有相关的法律依据也就是没有实实在在的权利去管理造成土壤污染的企业或者个人，因此我国迫切的需要完善土壤污染防治的相关法律，制定一部统一的土壤污染防治综合性法律——《土壤污染防治法》，修改现行法律的相关内容，严格法律责任，改革土壤污染防治执法体制，从而建立有力的法律保障为确保土壤污染防治工作的顺利实施。

我国现如今也有一些有关土壤污染防治的法律法规，虽然没有专门针对土壤污染防治的立法，但是一些关于环境保护的法律法规对保护土壤环境和规范农业生产从而减少土壤污染也是起到了一定的作用的。^[8]我们现在缺少的就是关于土壤污染防治的专门性的单行法律。鉴于国外的关于土壤污染防治的经验，不仅需要关于土壤污染防治的专门性的单行法律，而且还需要其他各部门的相关立法的配合，从而建立一个系统完善的土壤污染防治的法律体系。现如今我国土壤污染立法方面只有一些其他法律当中的零星规定，可以说在土壤污染防治的立法方面接近空白，但是根据调查来看我国的土壤污染形势已经是相当严峻了。不过如今我国立法上已经是针对现在的土壤污染现状起草了《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）（二次审议稿）》正在进行征求意见，这就是现如今我国需要的关于土壤污染防治的龙头法。

三、完善我国土壤污染防治立法的建议

上文所说的我国关于土壤污染的立法缺失的情况下，我们应该学习国外已有的土壤污染立法的经验，加快我国土壤污染立法的进程，尽快切实有效的保护我国的土壤环境，减少土壤污染。现行立法对土壤污染防治的作用还是很有限的，没有办法从根本上对土壤的污染现状造成有效的遏制，也难以很好的治理如今的污染。我国的土壤污染防治立法的调整范围应着力于解决与土壤污染防治立法的基本制度。在基本制度中，法律责任尤为重要。笔者在立法上有几个建议：

（一）完善土壤污染防治的法律体系建设

西方国家早在上世纪就因为土壤污染问题严峻而正视起了土壤污染治理并且积极立法防治土壤污染。美国是世界上土壤污染立法开始较早的国家，由于在开荒时期过度开垦荒地导致植被毁坏严重，引发了沙尘暴。1934年美国爆发了震惊世界的“黑风暴事件”对美国甚至临近的加拿大的农业造成了非常恶劣的影响，美国开始重视对土壤的保护。^[9]1935年开始陆续针对土壤保护制定了《土壤保护法》等一系列法令。

目前，我国涉及到土壤污染防治的立法都是一些部门法当中的一些零散规定，我国在土壤污染防治方面出现的制度空白，已经无法为我国严峻的土壤污染形势提供法律保障。因此我国应全方位在现有的法规及相关保护措施的基础上，建立健全与社会发展相适应的土壤污染防治法律体系。日本针对土壤污染治理采用专门制定法律的模式，日本预防和治理土壤污染立法体系的核心是颁布于1993年的《环境基本法》。加上关于土壤污染防治实施的细节和土壤污染的法定标准等方面做出了法律的具体规定，形成了日本的土壤污染防治法律体系。^[10]德国在世界中属于法治先进国，在土壤污染防治方面也同样建立了完备的法律体系。上世纪七十年代初颁布了《垃圾处理法》《联邦森林法》《肥料法》都有关于土壤污染防治相关的规定，这是德国第一次从法律制度上对土壤污染防治进行了系统的规范。^[11]

我国现行的土壤污染防治立法还是外围的零散的规定，还没有所谓的系统性，缺少可操作性，关于环境保护的法律在实施的时候碰到的问题还是相对较大的，缺少严格的法定污染标准和具体的实施细则。所以导致土壤污染的执法工作实施起来的时候难度较大。我们可以借鉴国外优秀的土壤污染防治立法经验，采用综合立法的立法模式。可以通过先实行单一到系统的土壤污染防治立法模式，在中心建立单一的专门防治土壤污染的立法，在外围辅佐相关的法律规定针对土壤污染的整治和预防工作，从而建立系统完整的土壤污染防治的立法体系，真正的实现有法可依。再针对土壤污染防治的执法工作进行监督，建立严格的土壤污染防治监督体系，杜绝执法过程中出现无法可依、执法不严的现象，正正的实现执法必严。使土壤污染防治不再只是纸上谈兵。另外, 综合立法模式下土壤立法的名称使用上也有争议。地方立法实践和理论界较多使用《土壤污染防治法》, 也有学者主张使用《土壤环境保护法》。^[12]

因此, 我国土壤污染防治专门立法应当坚持有效治理土壤污染的法律、社会效果, 摒除形式主义立法, 更多地加入现实主义考量, 形构围绕土壤污染主题“以问题导向组合部门法上的相关制度资源, 形成系列性、链条性的问题解决方案, 防止主体的原子化、制度资源部门化僵化”。 ^[13]

明确调整范围试土壤污染防治工作中最重要最核心的部分，针对现阶段污染土壤最严重最普遍的污染方式源头来进行防治才是土壤污染防治最关键的工作。例如：

严格控制工矿企业污染。严格控制工矿企业污染的相关排放标准，政府及有关环保部门加强日常监管企业的污染排放情况，对其周边地区的土壤环境进行定时检测并向社会公布。加强企业的社会责任，让企业主动地进行自我监督，实行利益主导模式，检测不合格的企业实行具体的惩罚制度。对企业附近的被污染地区实行终身负责制，切实担负起对土壤污染治理的责任。加强对工矿地区的环境的保护和治理，当地政府牵头各个工矿企业定期进行土壤污染调查和报告，对于已经被破坏的植被，定期进行植被的恢复和重建。

严格控制矿产土壤污染。对于工矿产业地区进行重点监管和限制，严格监管污染物的排放和植被的破坏，在工矿开采结束的地区，在结束之前，要求工矿企业尽量恢复当地的植被，对废弃区要实行终身负责制，对被污染地的后期治理污染的工作让企业终身负责，杜绝工矿废弃地的环境破坏严重且得不到治理。在废弃区集中的地方政府要严格把控，加强对企业和当地土壤环境的监督，加强政府和企业之间的协调合作，做到共同防治土壤污染。

加强行业污染防控。严格规定涉及重金属的行业的污染物排放标准，在执行行业标准的时候严格按照法定的标准，并且落实相关的排放指标，对于不合格不企业实行惩罚制度，促进有关重金属行业的全面升级调整。加大对于重金属行业污染物排放的监管力度，淘汰落后的相关企业，提高相关行业的准入条件，鼓励国内企业采用先进的生产工艺和技术。

加强工业废物处理处置。全面整治工业固体废弃物的堆积场所，政府规划集中处理工业废物处理，引导相关的产业集中生产，聚集发展，公用基础设施，防止扩大土壤和地下水的污染范围，造成更严重的二次污染。

控制农业污染。要求农业生产多使用绿色肥料，减少农药的使用率，从而减少化肥农药带来的土壤污染。针对污水灌溉的问题，开展灌溉水水质监测，严格规定灌溉用水的水质标展，不符合标准的灌溉用水坚决不准进入农田。

加强灌溉水水质管理。开展灌溉水水质监测，严格规定灌溉用水的水质标展，不符合标准的灌溉用水坚决不准进入农田。对使用污水灌溉导致土壤污染的区域实行整改，对于已经被污染的耕地实行退耕还林等政策改善土壤环境。

减少生活污染。政府应该大量呼吁城市居民分类投放垃圾，真正的做到回收可循环利用的垃圾，促进垃圾减量并且转化成资源。可以建立规范的垃圾回收资源转化站，代替传统的垃圾焚烧或者垃圾焚烧发电站。对于农村的生活垃圾应该也尽量避免随意丢弃垃圾或是非正规填埋垃圾，集中处理，分类回收可回收垃圾节约资源，对于不可回收的垃圾进行科学处理，保护我们美丽的乡村环境。“采取连片整治的推进方式，综合治理农村环境，建立村庄保洁制度，建设生活污水、垃圾、粪便等处理和利用设施设备，保护农村饮用水水源地。实施沼气集中供气，推进农村省柴节煤炉灶炕升级换代，推广清洁炉灶、可再生能源和产品。^[14]”

（二）建立严格的土壤污染责任制度

法律责任指违反法定或约定义务后应当承担的否定性法律后果，是确保一部法律取得实效的重要保障，如果没有法律责任，那么法律就是一个空架子，没有实际的作用。上文说到的美、日、德所颁布施行的与土壤污染防治相关的法律文件，都是对土壤污染的法律责任进行了严格而详尽的规定。鉴于国外在法律责任方面的规定还有他们在土壤污染防治方面做出的显著的成果，我们也应当建立严格的土壤污染责任制度。土壤污染问题日益突出，使我国现阶段的可持续发展和生态文明建设难以继续顺利地进行下去。上文对我国土壤污染防治立法的必要性做出了详细的叙述，并且借鉴国外关于土壤污染防治立法成功的典型国家的立法模式以及预防和治理土壤污染的经验，建立完备的土壤污染防治法治模式，再配合严格的土壤污染防治工作的监督机制。与此同时加强生态建设，对于治理区域，实行"谁污染谁治理"的原则，严格追究土壤污染的法律责任。

在当前我国土壤污染不容乐观的形势下，有必要建立详细的土壤污染防治立法工作的基本制度，笔者有以下几个方面的建议：

加快推进立法进程。“十二届全国人大常委会把土壤污染防治法列入五年立法规划。”^[15]从十二届人民代表大会到现在正在二次审议的《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》正在进行征求意见，这就是现如今我国需要的关于土壤污染防治的专门性法律，也是笔者上文所说的对于土壤污染防治的龙头法，只有这种专门性的单行法律才会让有关执法部门有法可依，在防治土壤污染的工作中做出实际的指导和监督作用。

全面强化监管执法。明确监管重点。对于大型工业企业进行重点监督，并且纳入政府年度工作报告考核范围，用政府监督和企业自身承担的社会责任来全面监督土壤污染和周围土壤环境的安全。

加大执法力度。加强对土壤的污染日常监督的执法力度，对于非法排放三废污染环境的企业进行严厉惩罚，监督企业及时进行整改。对于违法违规存放的危险品进行没收或者妥善处理，开展重点企业专项执法，对于严重污染周围环境和土壤水源的企业，群众反映强烈的企业进行挂牌督办，加强群众的监督和政府监督的紧密联系，加强政府环境应急处理培训，提高政府有关部门的环境应急处理能力。

强化政府部门主导。完善政府管理监督土壤污染体制，全面落实土壤污染防治责任，明确管辖地区和政府部门责任，各地基于风险评估方案确定土壤环境保护目标，土壤污染防治效果最终纳入年度政府工作报告，作为政府考察的标准之一。^[16]

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