Does the Lawyer Make a　Difference? Public Defender　v. Appointed Counsel

PEＴER A. JOY KEVＩN Ｃ. MＣMUNＩGAL

Both the ideal of rule of law and the ideal of equal justice share a central tenet: The law and the evidence should dictate the outcome of a case rather than who the defendant, the judge, or defense counsel happens to be. A quotation attributed to Robert Frost reflects a skeptical view of how well our justice system adheres to this aspiration when it defines a jury as“twelve persons chosen to decide who has the better lawyer.” Research in recent decades, some propelled by the revelation of wrongful convictions through use of DNA evidence, provides considerable support for such skepticism by showing that bad lawyering often contributes to bad outcomes in criminal cases.

A Rand Corporation study released this past December provides further support for skeptics. That study of 3,173 murder cases in Philadelphia from 1994 to 2005 shows that the identity of the lawyer had a dramatic impact on both conviction rates and sentences. In sum, poor defendants who had a court-appointed private lawyer were more often found guilty and sentenced to more time in prison than similarly situated defendants represented by Philadelphiarsquo;s public defenders. In this column, we review the details of this study, its findings, and its ethical and constitutional implications.

The study

The Rand study, entitled How Much Difference Does the Lawyer Make? The Effect of Defense

Counsel on Murder Case Outcomes (available at http://tinyurl.com/6wjtuwx), was conducted by

James Anderson and Paul Heaton. Heaton is a lawyer who worked for a number of years in the

Philadelphia public defenderrsquo;s Capital Habeas Unit. The overwhelming majority of murder de-

fendants in Philadelphia, roughly 95 percent, are indigent. The nationrsquo;s fifth largest city, Philadel-

phia randomly assigns one of every five indigent murder defendants to its public defenderrsquo;s office

for representation. The court appoints and pays private attorneys to represent the other four. The

study compares outcomes in cases with public defender representation against outcomes in cases with private appointed counsel.

The Results

The study finds several significant differences in outcomes between public defender and appointed counsel cases, concluding that the data “strongly suggest that public defender representation is associated with improved case outcomes.” (Id.at 16.) Public defender representation reduces a murder defendantrsquo;s conviction rate by 19 percent when compared with appointed counsel. The likelihood of receiving a life sentence is reduced by 62 percent if the defendant has public defender representation rather than appointed counsel. The study further concludes that representation by a public defender results in a 24 percent decrease in expected prison terms. Anderson and Heaton conclude that “[i]t appears that public defenders are successful at both reducing the likelihood of the most extreme sanctions and reducing the se-

verity of less extreme sentences.” (Id. at 18.) They describe the differences they found as “an enormous and troubling chasm.”

Possible Explanations

The study examines possible explanations for “the stark difference in outcomes” between public defender and appointed counsel cases. To gain insight into what caused the differences, the authors conducted “structured qualitative interviews” with appointed counsel, current and former public defenders, and judges. They also reviewed the records in capital cases from Philadelphia in which counsel had been found constitutionally ineffective.

Others have previously raised the institutional factors the Rand study identifies. The Philadelphia Inquirer, for example, publicized many of these problems. As a Philadelphia Common Pleas judge stated, “the conclusions [of the Rand study] should not be a surprise to anybody who has been close to the system for any period of time.”

The extremely low rate of compensation for appointed counsel in Philadelphia is one highly probable contributing factor. Appointed coun-sel there receive a flat fee for pretrial preparation—$1,333 if the case is resolved without a trial and $2,000 if the case goes to trial. If the case goes to trial, appointed lawyers receive $200 for up to three hours of court time and $400 per day for more than three hours. The Rand study con- cluded that court-appointed lawyers in Philadelphia effectively earn around $2 an hour, far below current minimum wage. Such rates often fail to attract qualified lawyers, discourage adequate preparation, and create an incentive for appointed lawyers to take on many more cases than they can adequately handle. Such low payment also　creates a financial incentive for the lawyer to take a case to trial when that may not be in the clientrsquo;s best interest. The Philadelphia public defenders against whom the court-appointed lawyers were compared, by contrast, are paid salaries and have well-managed case loads.

Lack of money for investigators, expert witnesses, and sentencing mitigation specialists also explains the difference in outcomes. As described by Mark Bookman, executive director of the Atlantic Center for Capital Representation, “[w]e have al- lowed a very small group of underpaid and underresourced lawyers to handle an outrageously high number of our cityrsquo;s most serious cases.” The Philadelphia public defenders, in contrast, have a staff of investigators and various experts, such as those who prepare mitigation evidence in capital cases.

The Rand study also spotlights the “relative isolation” of many appointed counsel. Most are sole practitioners who work on cases without input or feedback from another lawyer. This isolation increases the risk of a variety of human errors, such as overlooking a key issue i

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律师能否有所作为：公共辩护人与指定律师的比较

彼得·A·乔伊 凯文·C·麦克穆尼格尔

法治理想和平等正义理想都有一个核心原则：法律和证据应决定案件的结果，而不是被告、法官或辩护律师的情况。罗伯特·弗罗斯特引用的一句话反映了一种怀疑的观点，即当我们的司法系统将陪审团定义为“选择12个人来决定谁拥有更好的律师”时，它是如何坚持这种愿望的。近几十年来的研究，其中一些是通过使用DNA证据揭示错误的定罪而推动的，通过显示糟糕的律师行为往往导致刑事案件的不良结果，为这种怀疑提供了相当大的支持。

兰德公司去年12月发布的一项研究为怀疑论者提供了进一步的支持依据。1994年至2005年费城3173起谋杀案的研究表明，律师的身份对定罪率和判刑率都有显著影响。总之，与费城公共辩护人所代表的处境相似的被告人相比，拥有法院指定的私人律师的贫困被告人更有可能被判有罪和被判更长时间的监禁。在本专栏中，我们回顾了本研究的细节、研究结果及其伦理和宪法含义。

一、研究

兰德公司的这项研究题为“律师有多大的作用？”即关于辩护律师对谋杀案结果的影响的研究由詹姆斯·安德森和保罗·希顿进行。希顿是一名律师，曾在费城公共辩护律师的总部人身保护单位工作多年。费城绝大多数的谋杀案被告人，大约95%是穷人。费城是美国第五大城市，每五名贫困的谋杀案被告人中就有一人被随机分配到其公共辩护办公室进行辩护。法院任命并支付私人律师代表另外四名被告人。研究比较了案例中的结果与公共辩护人的陈述与案例中的结果。

二、研究结果

研究发现，公共辩护人和指定律师案件在结果上存在几个显著差异，结论是数据“强烈表明公共辩护人的陈述与改善案件结果相关”。与指定的律师相比，公共辩护律师的陈述减少了19%的被指控谋杀的被告人的定罪率。如果被告人有公共辩护律师代表而不是指定律师，则接受无期徒刑的可能性降低62%。这项研究进一步得出结论，由一名公共辩护律师代理的案件将导致预期刑期减少24%。安德森和希顿得出结论：“公共辩护人似乎既成功地减少了最严厉制裁的可能性，也成功地减少了较不严厉判决的严重性。”将他们发现的差异描述为“一个巨大而令人不安的鸿沟”。

三、可能的解释

这项研究调查了公共辩护人和指定律师案件之间“结果明显不同”的可能解释。为了了解造成分歧的原因，作者与指定律师、现任和前任公共辩护人以及法官进行了“结构化定性访谈”。他们还审查了来自费城的案件记录，在这些案件中，法律顾问在宪法上被认为无效。

其他人先前提出了兰德公司研究所确定的体制因素。例如，《费城调查报》就公开了其中的许多问题。正如费城一位普通的上诉法官所说，“（兰德公司研究的）结论对于任何一段时间内与该系统关系密切的人来说都不应该感到惊讶。”

费城聘请律师的报酬率极低是一个极有可能的因素。在那里，指定的律师将获得一笔审前准备的固定费用——如果案件在未经审判的情况下解决，则为1333美元；如果案件在审理过程中得到解决，则为2000美元。如果案件要开庭审理，指定的律师最多可在三小时的庭审时间内获得200美元，如果庭审时间超过三个小时，那么律师每天可获得400美元。兰德公司的研究得出结论，在费城，法院任命的律师实际上每小时能挣到2美元，远低于目前的最低工资水平。这样的费率往往无法吸引合格的律师，阻碍充分的准备工作，并激励指定的律师承担更多他们无法充分处理的案件。如此低的报酬也为律师在不符合客户最佳利益的情况下处理案件创造了经济激励。相比之下，法院任命的律师所针对的费城公众辩护人，他们的薪水高，案件处理得很好。

调查人员、专家证人和减刑专家的资金不足也解释了结果的差异。正如大西洋资本代表中心（Atlantic Center for Capital Representation）执行主任马克·布克曼（Mark Bookman）所描述的，“我们已经允许一小部分资金不足和资源不足的律师处理我们市最严重的案件中数量惊人的一部分。”相比之下，费城的公共辩护人拥有一批调查人员和各种专家，例如那些在重大案件中准备缓和证据的专家。

兰德公司的研究也强调了许多被任命的律师的“相对孤立”。大多数都是在没有其他律师意见或反馈的情况下处理案件的独立从业人员。这种孤立会增加各种人为错误的风险，例如忽视案件中的一个关键问题、高估辩护理论的力量或低估控方证据的力量。这也使得掌握新的战略、现行判例法和科学证据的发展更加困难。与此相反的是，费城的辩护律师实行团队合作，律师和其他工作人员相互交流和支持。

利益冲突也可能破坏费城指定律师的效力。初审法官控制任命律师为谋杀案辩护，从而产生一种风险，那就是决定任命的因素是律师的政治关系或贡献而不是律师的能力。在处理拥挤的案卷的压力下，“法官们有动力任命律师，他们提出更少的审前动议，在诉状过程中提出更少的问题，提出更少的反对意见，提供更少的证人。 ”

四、伦理影响

兰德研究的发现具有重大的伦理意义。首先，最重要的是未能履行可能是所有道德义务中最基本的义务，即提供示范规则第一条第一款中规定的称职代表的义务。由于缺乏足够的补偿和资源，律师有责任按照示范规则第一条第四款的要求向客户通报案件的关键方面。兰德公司的研究指出，与指定律师相比，公共辩护人倾向于花更多的时间与客户沟通。由于经济压力，接受的案件比律师能处理的要多与示范规则第一条第六款的评论相反，该评论指出，律师“不应接受某一事项的陈述，除非该事项能够迅速、适当地履行或完成。”

这项研究还揭示了一些导致利益冲突的不正当动机。例如，指定的律师是否没有进行审前调查或提交审前动议，以最大限度地提高他们的小时收入？他们是否没有充分而有力地准备和提出意见，以取悦初审法官，从而使自己在将来获得更多的任命？他们是否有时建议客户不要认罪，以赚取审判带来的额外收入？兰德公司的研究指出，指定律师的委托人比公共辩护人的委托人更有可能拒绝认罪请求并将案件提交审判。

此类激法措施可能会破坏律师履行关键任务（如认罪谈判）的有效运作。他们也可能破坏作为法庭辩护人的有效作用。无论是私人聘请、指定律师还是公共辩护人，道德准则都要求“律师必须以对客户利益的承诺和奉献精神行事，并以热情代表客户进行宣传。

五、宪法意义

兰德研究的宪法意义也令人深感不安。也许宪法中最明显的危险权利是第六修正案中的有效代表权。但该研究的结果也引起了对正当程序的关注，即当律师工作过度和准备不足时，审判的基本公正性。定罪和量刑结果的差异引起了平等的保护关切。最后，判决结果的差异引发了这样一个问题：在费城，由指定律师代表的一些被告人所接受的判决是否与他们的责任和危险不成比例，于是引发了第八修正案的担忧。

六、补救措施

兰德公司的研究发现，被指派参与谋杀案的律师的重要性令人不安，因为他们揭示了费城向贫困被告提供代理权的制度。如上所述，这些披露既不是意外的，也不是孤立的。相反，它们反映了研究人员在美国许多地方贫困的刑事代表中所发现的情况。

在费城和美国其他许多地方，由指定律师发现的问题并非随处可见。在费城这样的城市和县，贫困代表的惨淡景象与一些州、县和城市的贫困代表形成了鲜明对比。这些州、县和城市找到了有效的方法来解决兰德研究发现困扰费城谋杀案的问题。这些计划为费城等城市可以和应该做的事情提供参考。

为了确保合理的案件量：公共防卫的道德和法律，诺曼·列夫斯坦讨论了三个这样的项目：马萨诸塞州的全州项目、哥伦比亚特区的公共防卫服务以及加利福尼亚州圣马特奥县的私人防卫项目。圣马特奥县计划值得注意，因为它只使用私人指派的律师。

圣马特奥指派律师的计划与费城系统在几个方面都有显著的不同。该项目独立于初审法官。换句话说，初审法官不参与将案件分配给律师的工作，消除了政治和个人因素而不是律师能力和客户需要控制分配任务的风险。它还消除了指定律师出于避免对抗法官和确保未来能够获得指定任务的目的而不会积极处理案件的风险。支付给律师的款项由管理人员处理，而不是由法官处理。

为了克服孤立的问题，该计划有一个管理人员，确保培训、监控质量，并将案件的严重性与律师的经验水平相匹配。圣马特奥县已经建立了一套针对不同阶段和任务的固定且按小时收费制度，不设薪酬上限。

结　论

塑造我们的证据法的一个主要关注点是确保陪审团作出裁决所依据的信息的可靠性。我们特别关注证据输入对陪审团决策过程的可靠性，因为几乎没有任何有效的方法来监控陪审团系统的输出。陪审团对事实的调查结果很少受到干扰。

在我们的刑事司法系统中，律师的工作也是如此。事后对刑事案件中质量低劣的法律工作进行监督和救济的有效途径不多。辩护律师的专业纪律是一个相对罕见的事件，因为资源有限，而且纪律制度是被动的，很少有被告人、法官或检察官向律师会投诉糟糕的辩护律师。刑事被告人很少通过渎职行为确立民事责任，因为缺乏资源，许多司法管辖区要求被告人证明事实上是清白的，以便在渎职诉讼中获得成功。

最后，由于斯特里克兰诉华盛顿案对被告人设定了过高的标准，因此难以实现基于宪法主张无效协助律师的新审判的补救办法。斯特里克兰案中，法官要求被告人证明律师的客观不合理的表现以及对律师的无效帮助的偏见。法院将偏见定义为一种合理的可能性，即律师不充分的表现会对案件的结果产生不利影响。虽然兰德公司的研究表明，任命的律师代表对结果确实有负面影响，但这不是法院在裁决个别索赔时可能考虑的证据类型。正如一位法官在坚持死刑时痛苦地解释的那样，在一个案件中，他发现辩护律师的陈述是缺乏的：“宪法，正如法院解释的那样，即使在重大案件中，不要求被告人由有能力或有效的律师代表。因此，由“不具有法律效力”的律师代表的被告人可能会被判处死刑，因为同一被告人（如果由有效律师代表）至少将获得无期徒刑的宽限。”

鉴于我们在刑事案件中监督和纠正不良律师及其后果存在严重局限，因此在刑事司法程序的前端采取适当的预防措施至关重要。这些措施包括确保指定的律师有足够的补偿，资源和支持，并且不受利益冲突的影响。

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