PETITIONS AND AUTHORITARIAN RESILIENCE: THE CASE OF CHINA

Jing Chen

A DISSERTATION PRESENTED TO THE FACULTY OF PRINCETON UNIVERSITY

IN CANDIDACY FOR THE DEGREE OF DOCTOR OF PHILOSOPHY

RECOMMENDED FOR ACCEPTANCE BY THE DEPARTMENT OF POLITICS

[Adviser: Lynn White]

September 2011

UMI Number: 3463304

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ABSTRACT

Why does decentralized authoritarianism show more resilience in China than in other countries? Decentralization normally does not harmonize well with authoritarianism because it presumably strengthens local authorities at the expense of the central government. In the long run, the irreconcilable tension between decentralization and authoritarianism often precipitates the fall of authoritarian regimes. The collapse of the former Soviet Union and Yugoslavia are cases in point – but China proves to be an exception in this regard. While enjoying the rapid economic growth promoted by its de facto federalism, the Chinese central government generally remains in control of its local governments. How has China achieved this?

This study develops an informational theory to account for the coexistence of Chinalsquo;s exceptionally resilient authoritarianism and its high decentralization. The information contained in citizenslsquo; complaints, which are filed through the petition system, helps to strengthen Chinalsquo;s authoritarianism in three ways. First, higher level governments obtain valuable information about lower level officialslsquo; performance in policy implementation, public goods provision, and corruption. Higher level governments need this information in order to effectively utilize the cadre management system to reward good performance and punish malpractice. Second, citizenslsquo; grievances are revealed in these petitions and are mostly addressed in their beginning stages. When citizenslsquo; complaints are rooted in central policy, they set the agenda for policy change in order to maintain social order. Third, the central government makes itself the ally of citizens when it handles their petitions. As a result, the petition system grants the central

government an opportunity to hold local officials accountable, scapegoat local authorities and claim all the credits for itself. This helps to build citizenslsquo; trust in their central government and reinforce its legitimacy.

The evidence of my argument is drawn from qualitative and quantitative analysis of petitions filed to the town, municipal, and central governments. In light of this studylsquo;s findings, a new model of responsive authoritarianism is proposed for China polity. The implication is that electoral democracy may not be the only answer to the political futures of developing countries.

Table of Contents

Abstract iii

Chapter 1 Introduction: Grievance Management and Decentralized Authoritarianism 1

Chapter 2 Villagerlsquo;s Petitions: Holding Local Officials Accountable 28

Chapter 3 Petitions and Stability: A Tale of Two Townships 60

Chapter 4 Petitioning to Beijing: The Case of Jiangxi Province 84

Chapter 5 Policy Effects of Petitions: Agenda-setting and Policy Evaluation 108

Chapter 6 Who Petitions: Costly Participation 137

Chapter 7 Conclusion: Chinalsquo;s Responsive Authoritarianism 163

Bibliography 181

Chapter 1 Introduction:

Grievance Management and Decentralized Authoritarianism

―The stability of a modernizing political system depends on the strength of its political parties. A party, in turn, is strong to the extent that it has institutionalized mass support.‖

---Samuel P. Huntington1

―When complaints are freely heard, deeply considered, and speedily reformed, then is the utmost bound of civil liberty attained that wise men look for.‖

---John Milton2

The East European revolution of 1989 and the collapse of the Soviet Union in 1991 shocked the world.3 These events deeply influenced scholars who sought to predict the futures of other communist regimes; it was assumed that only two paths were possible for them - self-destruction or democratization. As far as most commentators were concerned, there was simply no other possible outcome. As Francis Fukuyama famously

claimed, it was ―the end of history‖; no further development was required since the world had already reached ―the end point of mankinds ideological evolution and the universalization of Western liberal democracy as the final form of human government.‖4

1. Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven: Yale University Press, 1968, p.408.
2. Quoted in Walter Gellhorn, When Americans Complain: Governmental Grievance Procedures,

Cambridge, MA: Harvard University Press, 1966, p.212.

1. See a vivid and detailed description of the surprise experienced by observers of communism in Timur

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请愿和集中制的恢复力——基于中国国情

作者：Jing Chen

摘要：为什么分散的集中制在中国表现出相比于其他国家更多的弹性？分权主义通常与集中制不协调是因为它可能加大了中央政府给地方政府的费用。从长远来看，分权和集中制之间不可调和的紧张往往导致集中政权的下降。前苏联和南斯拉夫的崩溃是一个例子，但中国在这方面被证明是一个例外。在享受由事实上的联邦制推动产生的经济高速增长的同时，中国中央政府仍一直保持着对地方政府的控制。中国如何实现这个？

本研究建立了一个信息理论来解释中国非常有弹性的集中制和高分散的分权之间的共存。这些信息包含在由公民的投诉信息组成的信访制度之中，这些信息将在三个方面有助于加强中国的集中制。首先，高级政府可以在政策执行、公共物品供给和腐败方面获得了关于较低级别官员的有价值的信息。上级政府只有得到这些信息，才能更好地有效地利用干部管理制度来奖励那些拥有良好的绩效的干部和惩治那些玩忽职守的干部。第二，公民在这些信访书中所透露的不满，大多是可以在开始阶段得以解决。当公民的抱怨影响中央政策的执行，政府就必须为了维护社会秩序而制定改变政策的议事日程。第三，中央政府在处理信访的时候也会成为公民的盟友。第四，信访系统赋予中央政府一个问责地方官员的机会，让地方政府成为替罪羊，并要求其恢复所有的名誉损失。这将有助于公民建立起对中央政府的信任，增强政府的合法性。

我观点的证据，是通过分析定性和定量的信访书得出的，这些信访文件曾提交给镇政府，市政府以及中央政府。在这项研究的结果，一个新的响应模型对中国政治威权主义。其含义是，选举民主可能不是发展中国家的政治未来的唯一答案。

这项研究的结果表明，出现了一个新的并响应中国集中制政体的模型。其含义是，民主选举对于发展中国家的未来政治可能不是唯一的答案。

目录

摘要
第1章 介绍：投诉管理和分散主义—————————1
第2章 村民的上访：地方官员的责任————————28
第3章 请愿与稳定：一个故事的乡镇————————60
第4章 上访到北京：以江西省为例—————————84
第5章 请愿的政策效应：议程设置和政策评估————108
第6章 请愿：昂贵的参与—————————————137
第7章 结论：中国响应的集权制——————————163
参考书目——————————————————— 181

第1章导论：投诉管理和分散主义

一个现代化的政治体系的稳定性取决于其政党的力量。反过来，强的一方，在一定程度上它已经制度化的大众的支持。
---塞缪尔bull;亨廷顿

当抱怨被自由地听到，深入地思考和迅速地改革，然后是智慧的人寻找的最高限度的公民自由的约束。
---约翰·弥尔顿

1989年的欧洲革命和1991的苏联的解体震惊了世界。这些事件深深影响了那些试图预测未来其他共产主义政权的学者，他们认为只有2条路是可能的，即自我毁灭或民主化。就大多数评论家而言，根本没有其他可能的结果。弗兰西斯福山曾声称，这是历史结束；自从世界完成了人类的思想演变和西方自由民主的普遍化，其作为人类政府的最终形式已经没有了进一步的发展需要。根据这些观点，许多人预测，中国可能会衰退或民主化。令人惊讶的是，这些对中国的未来的预测，在某些情况下，是基于中国的迅速发展现状和其他方面发展不足得出的。例如，Nee and Lian（1994）认为，中国的发展的匮乏会导致国家社会主义的改革，以至于他们预测在共产党的领导下最终会导致共产党领导的合法性遭到腐蚀影响。学者们从未质疑他们，认为中国的共产主义必然会灭亡的假设；他们在争论并表示不确定它会如何发生。

中国改革开放后，中国经济快速增长，学者们预测中国将走向民主化。发展和民主已被确定为手牵手的孪生姐妹，尽管事实上，我们仍然保留着内生民主化与外生民主化的争论，发展将导致民主化，或者使民主化留下的趋势大于撤退的趋势。从上世纪80年代以来，中国经历了快速的发展。已经使得4亿人脱离了贫困，并在2010年8月成为了世界第二大经济体。然而，至少到今天为止，中国在西方国家看来还没有民主化。中国不举行领导人的全国选举，中国人民不会严肃的阻止执政党的政治垄断。中国是民主化理论的一个例外，而且似乎决心要延长非民主化的历史而不是致力于终结非民主化的历史。

尽管高程度的分权，中国的集中制幸存了下来

当我们在考虑中国的权力下放时，中国的特殊性就变得更加清晰了。中国是一个高度分散的国家，不管是什么样的权力下放，我们都接受其成为我们的标准。权力下放通常涉及到中央政府的权力和资源的转移。例如垂直的权力下放，这是由政府的级别来衡量的。中国政府由六个层次组成：中央、省、地、市、县、镇、村。世界上没有一个政府有多达六个层次。层级的平均数是20世纪90年代中期的3.6倍。

在分散国家份额的基础上衡量政府的支出或收入，中国同时又是世界上权力最分散的国家之一。这通常被称为财政分权。这预示着在一个特定的国家里，非中央政府有着多么大的财政影响。根据财政支出模式，中国财政分权程度在1958至2002之间为54.9%。而民主国家的平均值是25%左右，专制国家的平均值约为18%。

除了这些纯粹的定量测量，Yasheng Huang 也证明中国在亚国家行政控制企业，产品配置，区域贸易政策、银行贷款、税收等方面的高分散。Schurmann认为省级政府自上世纪50年代起在供应、生产和销售方面获得了大量的控制权。Yongnian Zheng总结中国的分权模式，其作为事实上的联邦制，它和这个世界上其他形式的联邦制并没有什么区别，除了它没有在集中制的中国宪法中明确确定。中国领导人为了经济增长而选择将更多的权力下放给地方官员。

事实上，有人经常认为，一个高层次的权力下放会在地方上促进经济发展，产生更多的竞争。在这样一个系统中，一个更大比例的收入被奖励给拥有最高水平的经济表现的地方政府；这被视为刺激，可以更加刺激当地经济发展。然而，这种高层次的分权与地方经济发展相结合的现象，往往会忽视其实是一把双刃剑。首先，经济的快速发展，可以提高人民的生活水平，但也可能使人民寻求在政治上的表现。政治动员的公民往往找不到一种有序的方式来参与现有机构所建立的政治进程，这会产生政治上的空白，而且通常会以政治混乱结束。正如亨廷顿所指出的，现代性意味着稳定，而现代化意味着不稳定。

高层次的权力下放的第二个重要后果也应该被提及。如果地方政体被加强了，它很可能会变得很有独立性，最终会挑战中央政府的权威。从一个集中的政治和经济制度相融合的系统转变成分散和放松管制的系统，极大地促进了苏联和南斯拉夫的崩溃。在中国历史上，有很多先例证明了这一联系的真实性。例如，在中晚唐，当更多的权威积累到区政府，地方豪强分配他们自己的权力并拒绝接受中央政府的要求。在清朝的最后一个王朝，互保东南是另一个著名的案例，地方豪强获得足够的自主权以至于公然对抗中央政府的权威，清政府必须同时面临外敌入侵和内部叛乱。

集权下放的第三个后果不是那么极端，但同样具有破坏性。集权下放，地方政府获得了更多的权力，从而导致了更多的腐败。中国官员遵循分权，同时也升级了他们的腐败行为：从现金贪污到资本腐败，从个人腐败到集体腐败，从国内腐败到跨国腐败。腐败，对应的，往往又是最直接的导致政权衰落或过渡失败的原因。

一个类比可能有所帮助。在一个集中制的国家的经济发展中，实行集权下放，类似于为专制者的安全建立强大的军事力量。而一个强大的军队可能有助于确保独裁者的安全，矛盾的是，这支军队也可能证明其是对政权最险恶的威胁。以类似的方式，集权下放，促进经济增长，可以极大地受益于一个专制政权，但它也可以最终导致其消亡。

中国的集权制是幸运的，在分散和现代化是并没有走向衰落，但因为某些原因，没有学者充分解释。中国共产主义，在所有的可能性中奇迹般地存活下来，它是一个高层次的权力下放的政策，它仍然是一个完整的集中制国家，经济发展的令人印象深刻。此外，中国的成功发展而形成的北京共识，很可能成为华盛顿共识，并将其作为发展中国家的典范。鉴于这些可能性，中国政体的独特性值得进一步研究。中国很重要。

现有的解释

我们如何解释中国例外论？为什么在中国有分散主义幸存？大多数人的头脑中的第一个可用的论点是，并考虑到中国的稳定和中国共产党的生存，强迫和使用武力可能提供了所有的解释。Timur Kuran批评这种说法，他指出，军事力量在推翻东欧的共产主义政权中扮演了一个无足轻重的角色。他说，如果军事力量确实是共产主义制度的稳定的唯一来源，共产主义制度将采取军事力量摧毁它。

此外，如果军队是中国共产党在中国生存和稳定的关键因素，我们应该看到其军事规模的显著增加。然而，事实上，我们已经观察到，中国军队的规模在大幅减少；中国军队的规模在1949年到2009年之间经历了九次的削减。例如，在1985年至1987年之间100万名士兵被解除武装。另一轮裁军在1997开始，五十万名士兵在3年被解除武装。在2003年，中国再次决定削减另外200000名士兵的编制。

中国的军事预算在过去几年里的确是在一直增加。在2011年，中国国防预算约为886亿美元。然而，与美国2010年的7000亿美元的预算相比，中国的统计数字显得苍白无力得多。此外，中国的军费开支占其国内生产总值的百分比保持在2左右，这已明显低于其他主要国家的水平。

只有军队才能够抵御外国军队威胁，所以也许我们所说的并不是这支军队，但是中国的警察部队，却真的是确保中国的集权制生存的工具。然而，中国警察对平民的比例却仅为每10000人中只有11个人，这是远远低于大多数西方国家的警察平民比例（10000人中有35人是警察）。这种说法的另一个问题是，发展一个巨大的军事力量和警察部队来镇压和控制公民并不是一种成本效益的体现。更重要的是，一个巨大的军事和警察部队的存在可能导致政变，甚至更多的不稳定。没有一个国家能在强制措施的基础上稳定、长久地生存下去，中国也不例外。

最近的机构比较研究给出了一个答案。该文献中发现了一个持久的集权制和国家立法机关之间强有力的联系。这些学者被称为增选的理论家。集中政权保持持久合作的主要工具是选举和代表大会。这共谋理论背后的逻辑是，统治者可以通过选举识别地方精英，并给予他们在政策制定中行使一些权力以赢得他们的信任。

除了上述观点所提出的平息政策所隐含的固有危险，它并不能解释中国国情。首先，中国没有国家选举。直接选举的领导人只在村一级常见，在乡一级以上就很少了，选举制度仍处于实验阶段。其次，这些共谋论者忽视了中央政府不仅仅只会被精英所推翻，也可以被群众甚至两组组合的事实。事实上，中国历史上经历了大量的民众起义来推翻或削弱中央政府。

与许多研究者强调选举和议会议员相反的是，中国问题专家认为，干部管理体制中心的拉拢和地方精英的控制提供了类似的功能。根据这一思想，中国共产党的垄断了任命和解雇当地官员的控制权，以期使得党将中国作为一个整体加以领导统治。

围绕党和商界精英之间的互动，迪克森认为这从另一个角度表明了，中国共产党可独自留住的成功的企业家，并把他们变成红色资本家。以这种方式，共产党降低了来自于不断增长的商业精英中所出现的威胁。这种政治策略也是一种形式的合作，但它是通过完全不同的机制来完成的。

上述观点存在两方面的问题。首先，这些观点受到大多数比较理论的影响即源于同样的偏见，过于注重精英，而群众没有提及。这些观点成功地解释精英缺乏实质性的挑战，但他们没有试图做出任何有说服力的行动来解决大规模起义的缺失。第二，干部管理制度的有效性很自然地取决于中央政府能否对地方官员的绩效得到可靠的信息，然而并没有一个相对可靠的完整的信息。干部管理系统将遭受来源于逆向选择和道德风险的困境，这两者将影响中央政府（主体）和地方官员（代理人）之间的关系。

当信息不对称时，逆向选择和道德风险问题都会出现，即当主体的信息量小于其代理人的信息时。在中国的中央地方关系的背景下，具体而言，当不利的选择发生时，中央政府没有足够的信息来对地方官员作出适当的决定，他们应该被晋升还是应该被罢免。更多的时候，由于信息不足，不配得到晋升的官员得到了晋升。道德风险往往发生在，当当地官员获得任命或晋升后，官员将极大地改变他们的行为。因此，即使中央政府幸运的使值得提拔的官员得到提拔，也没有有效的方式监督这些官员。

中国的干部管理制度也受制于地方官员之间的勾结。应该互相监督地方官员变成了互相隐瞒，玩忽职守的官员。当地官员勾结的这一趋势在干部管理体制中塑造地方官员的行为和能力；使干部管理系统不能完全得为中国分散的集权制的生存作出解释。同样的批判也可以很容易地适用于中国共产党的其他内部监控，如审计和纪律。这些内部监督的方法无法充分考虑中共的生存。如果裁判自己是游戏中的球员，他们根本无法通过判断来有效地维持秩序。

总之，现有的文献只专注于权威的国家如何解决来自其他精英的威胁。由于这种反复出现的偏见，许多学者都忽视了由群众所提出的严重的威胁。所以他们的观点并不能完全解释为什么中国的分散主义在历史上会不断的导致大规模起义。此外，在信息不对称问题得到解决之前，现有的对中国中央政府如何有效控制地方官员的解释也是不完整的。本文填补了这个差距，在现有的解释上提出解决问题的关键，并为中国的分散主义理论的生存提供理论依据。

申诉管理：向信息化理论

奈及欧文斯在1996年初提出，信息是力量。呼应了培根的名言-―知识就是力量。信息优势不仅是国家在战争中取胜的重要力量，也是一个国家统治其公民的重要力

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