The Political Quarterly, Vol. 87, No. 3, July–September 2016

A Constitutional Storm in a Teacup? Delegated Legislation, the House of Lords and the

Inadequacies of the Strathclyde Review

JOEL BLACKWELL

Introduction

IN A YEAR which has seen the government defeated in the House of Lords no less than sixty times, only one defeat—last Octoberrsquo;s controversial refusal by the Lords to approve a statutory instrument (SI) relating to tax credits—threatened a constitutional stand-off.

That decision led to talk of a lsquo;constitutional crisis rsquo;, with ministers arguing that the unelected upper chamber had no right to hold up a financial measure already approved by MPs. Consequently, the government initiated a review of the Lordsrsquo; power over statutory instruments, headed by Lord Strathclyde, to consider lsquo;how more certainty and clarity could be brought to their passage through Parliamentrsquo; and the primacy of the House of Commons assured.

Completed in just eight weeks, the Strathclyde review set out three options lsquo;to provide the House of Commons with a decisive role on statutory instrumentsrsquo;, with the preferred option being the creation of a new procedure that would provide the House of Commons with an opportunity to lsquo;think againrsquo; in the event of disagreement, and ultimately override any Lords vote to reject an SI.

In the months following the reviewrsquo;s publication, no fewer than four parliamentary committees from both chambers published reports in response to the review. Three committees—the House of Lords Constitution Committee; the House of Lords Secondary Legislation Committee (SLSC); and the House of Commons Public Administration and Constitutional Affairs Committee (PACAC) —provided detailed analysis on all three options, while the House of Lords Delegated Powers and Regulatory Reform Committee (DPRRC) set out general

observations on the Strathclyde review and the delegated legislation process. All four reports—whose contents are discussed below alongside the Strathclyde review—are highly critical of the recommendations set out in the Strathclyde review and, interestingly, of the review itself.

These reports have made it clear that, given the inadequate role played by the House of Commons in the scrutiny of SIs, any weakening of the House of Lordsrsquo; powers in relation to delegated legislation would only empower the executive at the expense of Parliament.

The committees go further and criticise the Strathclyde review for its misunderstanding of the real issues at play in the tax credits controversy, arguing that it framed the debate in such a way that it ended up lsquo;ask-ing the wrong questionsrsquo; and consequently getting the wrong answers. The real issue was not the behaviour of the House of Lords but the continued misuse, by successive governments, of delegated legislation for matters of principle rather than technical areas of operational detail.

In December 2014, the Hansard Society published the first comprehensive study of the delegated legislation system in over eighty years, The Devil is in the Detail: Parliament and Delegated Legislation. The book, drawing on three years of research, illustrates in detail the flaws and defects present in the system, from the way delegated legislation is prepared in Whitehall to the way it is scrutinised in Westminster.

The circumstances surrounding the Strath-clyde review brought to the fore many of the key concerns about the process as set out in that research, but none of these issues were adequately addressed by the Strath-clyde review. Instead, the reportrsquo;s recommendations risked further undermining an already deeply flawed scrutiny process.

What is delegated legislation?

Acts of Parliament provide a framework into which much of the real detail and impact of the law will subsequently be added through delegated legislation. The majority of delegated legislation is made in the form of statutory instruments that exist within that framework of powers delegated to ministers by Parliament in the parental Act. They can be used to fill out, update, or sometimes even amend primary legislation without Parliament having to pass a new Act.

Delegated legislation was once used only for matters that were technical or inconsequential and very procedural in character, such as setting out the layout of an application form or, as one parliamentary counsel described it in The Devil is in the Detail, lsquo;any-thing that involves algebrarsquo;.

However, successive governments have increasingly gone beyond the boundaries of reasonableness and acceptability in their use of delegated legislation. Any distinguishing line between legislative principle and detail has long since been obscured and convenience all too often overrides good practice. There has been such an expansion in the scope and application of powers and procedures that a precedent could arguably be found to justify almost any form of delegation a minister might now desire.

An increasingly regular feature of the legislative process—the power of ministers to amend or repeal primary legislation by SI with little or no scrutiny, commonly known as lsquo;Henry VIII powersrsquo;—has also raised constitutional concern. In recent years, for example, ministers have sought generalised power by delegated legislation to lsquo;make provision for reforming legislationrsquo;, to repeal legislation deemed to be lsquo;no longer of practical usersquo; and to make provisions with retrospective effect if they lsquo;consider it necessary or desirablersquo;.

In the past twelve months a spate of high-profile SIs have been laid before Parliament in which the various changes proposed, such as the unsuccessful attempt to amend the Hunting Act 2004 and the allowance of fracking under English National Parks and

World Heritage Sites, certainly cannot be regarded as inconsequential. Neither can be the changes proposed under the draft Tax Credits (Income Thresholds and Determination

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政治季刊，第87卷，第3期，2016年7 - 9月

小题大做的宪法风暴?授权立法，上议院和

斯特拉斯克莱德综述的不足之处

乔尔·布莱克威尔

介绍

在过去的一年里，政府在上议院被击败不下60次，只有一次失败——去年10月上议院有争议地拒绝批准一项与税收抵扣有关的法律文书(SI)——威胁到了宪法的僵局。

这一决定引发了一场“宪法危机”的讨论，部长们辩称，未经选举产生的上院无权阻止议员们已经批准的一项财政措施。因此，政府启动了一项以斯特拉斯克莱德勋爵(Lord Strathclyde)为首的对上议院对法定文书权力的审查，以考虑“如何能让它们在议会获得更大的确定性和明确性”，并确保下议院(House of Commons)的至高无上地位。

在八周,完成设定的斯特拉思克莱德审查三个选项“为下议院提供决定性的作用在法定仪器公司,首选是创建一个新的程序,将为下议院提供一个机会来“重新考虑”的分歧,并最终覆盖任何上议院投票拒绝一个如果。

在审查报告发表后的几个月里，两院至少有四个议会委员会发表了对审查报告作出反应的报告。三个委员会——上议院宪法委员会;上议院第二立法委员会(SLSC);下议院公共行政和宪法事务委员会(PACAC)对所有这三种选择提供了详细的分析，而上议院授权和监管改革委员会(DPRRC)则提出了一般性的建议

对斯特拉斯克莱德审查和授权立法程序的意见。所有这四份报告——其内容将在下面与斯特拉斯克莱德报告一起讨论——都对斯特拉斯克莱德报告中提出的建议提出了高度批评，有趣的是，对报告本身也提出了批评。

这些报告明确指出，鉴于下议院在审查法律文件方面发挥的作用不足，任何削弱上院在授权立法方面的权力，都只会以牺牲议会为代价，赋予行政权力。

委员会还进一步批评《斯特拉斯克莱德审查报告》对税收抵扣争议中真正问题的误解，认为它以一种“问错问题”从而得到错误答案的方式构建了这场辩论。真正的问题不是上议院的行为，而是历届政府继续滥用授权立法处理原则问题，而不是处理业务细节的技术领域。

2014年12月，汉萨德学会发表了80多年来对委托立法制度的首次全面研究，《魔鬼在细节:议会与委托立法》。该书以三年的研究为基础，详细阐述了该体系的缺陷和缺陷，从英国政府制定授权立法的方式，到英国议会对其进行审查的方式。

围绕《斯特拉斯克莱德审查报告》的情况突出了该研究中所提出的对这一进程的许多关键关切，但《斯特拉斯克莱德审查报告》没有充分处理这些问题。相反，报告的建议可能会进一步破坏已经存在严重缺陷的审查程序。

什么是授权立法?

《议会法案》提供了一个框架，使法律的许多真正细节和影响随后将通过授权立法加以补充。大多数授权立法是在议会在《家长法》中授权给部长的权力框架内以法定文书的形式制定的。他们可以用来填写，更新，有时甚至修改主要立法，而无需议会通过新的法案。

授权立法曾经只用于技术性的、无关紧要的、非常程序性的事务，例如制定申请表的布局，或者，正如一位国会律师在《魔鬼在细节》中描述的那样，“任何涉及代数的事情”。

然而，历届政府在使用授权立法方面越来越超出合理和可接受的界限。立法原则和细节之间的任何区别长期以来都是模糊的，而且便利往往压倒良好的做法。在权力和程序的范围和应用方面有了如此大的扩大，可以以一个先例证明部长现在可能希望的几乎任何形式的授权都是合理的。

立法程序的一个日益常态化的特征——部长们有权修改或废除法律的主要立法，而很少或根本不进行审查，即通常所说的“亨利八世的权力”——也引起了宪法方面的担忧。例如，近年来，部长们寻求通过授权立法赋予更广泛的权力，“为改革立法制定条款”，废除被认为“不再具有实际用途”的立法，并在“认为必要或可取”的情况下制定具有追溯效力的条款。

在过去的12个月里，一系列备受瞩目的法案被提交给了议会，其中提出了各种各样的改革建议，比如修改《2004年狩猎法》(Hunting Act 2004)的失败尝试，以及在英国国家公园(English National Parks)和

世界遗产，当然不能被认为是无关紧要的。《2015年税收抵免(收入起征点和税率确定)(修订)条例》草案中提出的改变也不可能实现。

税收抵免条例

这些规定,发表在2015年9月,虽说试图实现的一部分的宣言承诺减少福利预算,并可能导致计划pound;40亿的储蓄通过改变阈值的各种税收优惠的利率可以声称,他们可能会被取消。

根据“肯定程序”(即两院必须积极批准这些条款才能生效)，下议院此前在9月的一场辩论中批准了法案中的税收抵免。去年10月，另一场关于该规定的反对党日辩论也在下议院举行。

前考虑这些法规在上议院,担心被上议院表示二级立法审查委员会和政府的社会保障咨询委员会,对于缺乏解释和缺乏足够的证据提供给帮助国会议员和贵族的明智的决定。英国下议院在没有进行影响评估的情况下，仅凭一份“包含极少信息”的解释性备忘录批准了税收抵免规定。

2015年10月26日(这一场景凸显了授权立法过程的复杂性)，英国上议院(House of Lords)与自由民主党(Liberal Democrat)和工党(Labour)议员提交的三份修正案动议一起，就税收抵免法规批准议案进行了辩论。经过4个小时的辩论，上议院投票决定推迟批准这些规定，直到政府能够提供进一步的信息来支持政策变化的影响。尽管人们对投票结果是否对这些规定“致命”存在困惑，但投票结果实际上使这些规定处于“立法炼狱”状态——直到英国广播公司最终撤回了这些规定，此前英国广播公司在去年秋季的声明中宣布，将逆转削减计划。

根据部长和各种保守后座议员前几天走上广泛爱戴和上议院投票后,决定达到“宪法危机”,因为非选举产生的上议院无权举起一个财务/税务措施,形成的一个关键部分政府的财务计划和福利制度改革。他们还辩称，议员们违反了上议院不拒绝法定文书的既定惯例。

因此，在2015年11月4日，政府宣布，前上议院领袖斯特拉斯克莱德勋爵(Lord Strathclyde)将负责领导一项审查，以考虑“如何确保当选的下议院在财政事务和次要立法方面发挥决定性作用”。

bull;选项二:保留贵族的当前角色的法定仪器,但房子在一个非法定规划,约束力的决议的限制其权力停止批准或取消应该在实践中锻炼,回到位置否决权是闲置的。

bull;选项三:在立法中制定新的程序，为下议院提供一个在出现分歧时“重新思考”的机会，并有能力推翻任何上议院否决法案的投票。

斯特拉斯克莱德提出的所有三种选择，或多或少都会削弱上议院在审查授权立法方面的作用。斯特拉斯克莱德勋爵推荐了第三种选择。

斯特拉思克莱德审查

斯特拉斯克莱德审查是自1929年多诺莫尔部长权力委员会(Donoughmore Committee on Ministersrsquo;Powers)以来，首次由政府发起的对授权立法的调查。虽然多诺莫尔委员会花了两年多时间来报告其调查结果，但《斯特拉斯克莱德报告》只用了8周时间就完成了，并于2015年12月17日发表，这是圣诞节休会前一天下议院的最后一次会议。

审查是在未经协商的情况下进行的，虽然取得了一些证据(但没有公布)，其中包括斯特拉斯克莱德勋爵与上议院第二立法审查委员会主席之间的一次会议。内阁办公室的一个专家小组和秘书处也协助斯特拉斯克莱德勋爵。

该报告试图提议修改上议院的权力，使下议院“在法律文书上发挥决定性作用”，并提出了三个选择:

选项一:

将上议院从授权立法程序中移除。将上院完全从授权立法程序中移除的选择，是迄今为止斯特拉斯克莱德勋爵提出的最具争议的提议，但被详细审议这三种选择的委员会断然拒绝。就连斯特拉斯克莱德勋爵本人也在报告中爽快地承认，这一选择是不可接受的。PACAC的报告将这一选择描述为“完全不成比例的倒退发展，损害了整个议会和立法的质量”。

这是因为，正如《魔鬼》中概述的汉萨德学会(Hansard Society)所描述的那样，下议院的程序和议员参与授权立法审查的程度完全不够。

各国政府显然有动机利用法律政策而不是主要立法来实现其政策目标，因为这些立法受到的审查少得多，占用的议会时间也少得多。但是授权立法的审查过程已经变得不必要的复杂，以至于大多数议员根本不理解它。而且程序——尤其是那些“祈祷反对”消极文书的程序(除非议会明确拒绝，否则这些程序是被批准的)，以及授权立法委员会辩论支持文书的程序(要求议会明确批准)——都很薄弱。汉萨德学会为其研究采访的许多议员根本不知道与法定文书审查有关的实际问题。

因此，审查的重任落在了上议院身上。它的审查委员会更积极参与这一过程，对政府的影响力也更大。与国会议员相比，同行们通常对每年审查1000条法令所需的细节和技术工作更有兴趣。这一点在去年10月税收抵免条例的实施过程中表现得并不明显。

鉴于下议院审查的不充分性质，削弱上议院的作用将使其唯一有效的特征——上议院的影响力——丧失权力，从而进一步削弱已经存在缺陷的授权立法进程。用英国上议院宪法委员会(House of Lords Constitution Committee)报告的话说，以这种方式阉割上议院将“大大削弱议会监督行政的能力和责任”。实际上，它将推动一辆马车和几匹马通过议会政府的概念。

当被问及为什么在向帕卡克作证时把选项一包括在审查中时，斯特拉斯克莱德勋爵回答说:“用一种很好的方式来看待一个不太吸引人的选项，可以看出另外两个选项的吸引力。

选项二

《斯特拉斯克莱德审查报告》的第二种选择将保留上议院在宪法审查中的一个角色，但将编纂《已确立的上议院授权立法公约》(established convention on The House of Lords approach to legislation and The restrictions on its powers that should apply)。然而，由于对《公约》的解释各不相同，而且事实上没有这种公约这一令人信服的理由，尚不完全清楚什么“限制”将适用于法定文书。

斯特拉斯克莱德勋爵在他的报告中明确表示，他的观点是，有一项公约“已经延伸到崩溃的边缘”，而第二种选择将使上议院恢复到拥有否决权的地位

未使用的。这似乎与2006年公约联合委员会(Joint Committee on Conventions)的观点相矛盾，即“上议院不应定期否决法定文书，但在特殊情况下，这样做可能是合适的”。

劳斯的诺顿勋爵在SLSC的报告中指出，《斯特拉斯克莱德评论》的基础——有一个上议院不反对的惯例——是一种“错误的预设”，根本不存在宪法惯例。他认为，尽管同龄人不排斥法规是一种惯例，但这并不是一成不变的惯例。鉴于对《公约》采取何种形式没有普遍的协议，因此很难支持存在一种形式的观点。

1994年，上议院确认其“对提交审议的任何附属立法享有不受限制的投票自由”。尽管如此，议员们显然清楚地意识到民选众议院的首要地位，他们很少拒绝授权立法，在过去65年里，他们仅7次选择这样做(其中两次是决定推迟)，这仅相当于当时审议的法案总量的0.01%。

国会议员和同僚不能修改法律，因此上议院对授权立法进行有效审查的一个关键组成部分是拥有否决权。它赋予审查委员会目标和影响力。明智地使用权力——汉萨德学会在《魔鬼》中说的是，考虑到部长级官员滥用授权立法程序的程度，它实际上应该更经常地使用——可能对白厅产生巨大影响，迫使各部门更加关注。如果没有它，同行对流程的影响即使没有完全失效，也将被显著稀释，从而进一步增强本已过于强大的高管在流程中的权力。正因为这个原因，SLSC虽然认为它是非法定的优势，却不支持第二种选择。

斯特拉斯克莱德报告也对这一选择表示怀疑，并质疑上议院是否会就该决议达成共识。作为回应，SLSC辩称，上议院hellip;hellip;多年来，它展示了作为一个自我调节的机构，判断行使权力是否恰当的能力。

选项三

斯特拉斯克莱德勋爵(Lord Strathclyde)的优先选择是基于对SIs的审查程序的转变，类似于最初的法案程序，但没有规定双重坚持。报告提到了一项新程序，旨在为下议院提供一个在出现分歧时“重新思考”的机会，通过推翻任何上议院否决法案的投票，当选的众议院能够确立自己的首要地位。这意味着下议院将已经审议了法案，并将获得第二次审议该问题的机会。英国汉萨德学会(Hansard Society)的研究显示，在今年年初，英国上议院(House of Lords)批准了11%的法案，随后下议院(House of Commons)提出了一项批准动议。在这种情况下，就没有清晰的“再思考”过程。

该建议的一个关键弱点是，它没有明确表明议员们将如何被邀请“思考”和回应被上议院否决的SIs。如果下议院的程序没有恰当地规定对上议院关于法案的观点进行实质性的(重新)审议，那么，这一程序将不会巩固下议院的主导地位，而只会为行政部门的利益服务，授予议员们一种凌驾于一切之上的权力，而不需要他们就同行提出的问题积极参与并做出知情的决定。

报告对一些重要的程序问题保持沉默，其中最重要的是:下议院是否能够立即推翻上议院的观点?如何将上议院的观点有效地传达给下议院?该决议之前是否会在下议院进行辩论?这个问题是否会像许多姐妹会那样，在公地中受到延期的分割?

所有四份委员会报告都对利用主要立法在议会中实施程序改革表示关注，这不仅涉及到确保法案在参众两院获得通过的潜在困难，而且还涉及到就这一问题立法的决定将打开一个新的领域

众议院的程序，以潜在的利益由法院。

但到目前为止，针对选项三的最大批评涉及《斯特拉斯克莱德审查报告》(Strathclyde review)对授权立法过程的根本误解，以及制定法定文书的是行政部门，而不是下议院这一事实。

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