中国基层社会治理建设研究：现实困境与行动计划

摘要：基层社会治理作为国家治理的重要组成部分，其发展不仅直接关系到人民的日常生活，而且关系到国家治理总体目标的实现。在全面深化改革的大背景下，我国基层社会治理存在治理理念相对落后、治理手段落后、治理体制僵化等问题。迫切需要在理清治理主体之间的关系、明确政府角色、认清社会治理体系特征的基础上，提出完善措施。我国基层社会治理创新要强化基层党组织的引领和示范作用。强化基层政府社会治理理念，转变政府职能；培育和发展社会组织，激发社会自治能力；完善基层社会治理体系和社会治理合作机制；构建基层综合服务管理平台。

关键词：治理；社会自治；合作

1. 介绍

马克思在把握变化时代的社会特征时，非常重视lsquo;问题rsquo;的重要性。”他指出，问题是时代的座右铭，是表达自己内心状态的最实际的时代声音。社会问题及其治理困境的诊断，不仅关系到政府治理目标的定位，而且关系到整个社会治理方法的选择和运用。在当代中国全面深化改革的背景下，基层社会治理存在的问题主要表现在以下几个方面。

• 1. 社会治理观念相对落后

一是没有充分认识到改革创新基层社会治理的重要性。这一概念在不同地区、不同层次的政府之间有着明显的差异。主要原因是一些社会治理主体没有充分认识到基层社会治理对整个社会建设的重要意义，认为基层社会治理是可有可无、与核心工作无关的，从而将社会治理创新工作排除在政府的核心工作之外。其结果必然导致基层社会治理创新实践流于形式。二是对社会治理创新缺乏深刻系统的认识。从“社会管理”到“社会治理”的转变，并不是社会治理方式的简单替代。社会治理意味着传统的政府治理体系向社会开放，政府对社会的主导管理将不再具有合法性，治理模式将被新的服务形式所取代。如果不认识到社会治理创新的本质要求，就会采取“家长式管理”和“暴力管理”的形式来进行社会治理，最终将违背民主政治发展的要求。三是没有认识到科学民主决策对社会治理创新的重要性。”社会治理应该以一定的共同价值为基础，通过综合决策建立社会管理模式。”[2]但由于权力过于集中，一些地方在社会治理决策上存在一些人为的、武断的情况。他们把经济建设或者与个人绩效密切相关的事情作为社会建设的重点，忽视了群众最关心的社会问题。我们认为，只有理清正确的社会治理理念，才能发现社会治理中存在的问题，才能更好地做好社会治理创新工作。

1.2条。社会治理的单一手段

改革开放40年来，我国政治、经济、文化、社会等各方面都取得了长足的进步，但传统的政府治理理念和方法仍然发挥着重要作用，不能适应市场经济和社会发展的需要。法治政府和服务型政府建设是我国政府模式改革的目标。虽然法治和服务理念在政府改革中已被广泛接受，但在实际治理实践中，通过行政命令的权力控制形式来获得社会秩序仍然是唯一的选择。在政府治理体系中，这种行政控制将更加突出。法律是社会治理的重要基础。一方面，它是制约行政权力合理行使的制度框架，是限制行政权力的有力手段。另一方面，它也是规范社会行为、获得社会秩序的重要力量。但是，法治建设仍然是当前我国社会治理体系建设中的一个薄弱环节。法治意识淡薄、守法意识淡薄，仍然是影响当前社会治理的重要因素。此外，在现代信息技术的支持下，政府“一站式”服务和行政审批制度改革取得了很大成效，但政府的社会控制模式并未发生实质性变化。现代社会治理从“控制”向“服务”、从“行政命令”向“法治”、“合作治理”的转变，要求我们超越传统社会治理手段的单一性，以多元化的社会治理手段实现社会治理创新。

1.3条。社会治理体系僵化

传统上，政府是唯一的社会治理机构。政府通过在全社会散布官僚的触角，自上而下控制权力。然而，这样单一的自上而下的管理体制越来越不适应社会发展的需要。特别是随着社会复杂性和不确定性的增加，传统的社会治理模式不仅无法应对这种复杂性和不确定性带来的社会风险，而且已经成为社会风险的主要诱因。目前，技术创新是提高政府治理过程中制度刚性的主要措施。信息技术和网络技术的运用，确实给僵化的管理体制注入了新的活力，使政府的社会控制技术更加有效、更加灵活。然而，从技术应用背后的逻辑来看，它进一步强化了社会的控制结构和传统的社会管理模式。技术总是作为社会治理的工具而存在。它可能在短时间内提高社会治理效率，但从长远来看，技术进步并不能从根本上改变旧社会治理体系的痼疾。社会治理体制改革已成为社会治理改革创新的根本因素。当前，市场化、社会化运作是我国社会治理创新的重要方向，公民参与治理、社区自治、合作治理的实践可以为社会治理创新提供丰富经验。

2. 关系安排：基层社会治理建设的逻辑分析

2.1条。多元社会治理主体之间的关系

从“社会管理”到“社会治理”，最本质的变化在于打破传统封闭的社会治理体系。在社会力量参与社会治理的过程中，社会治理主体呈现多元化趋势，社会治理结构呈现多元化格局。政府在社会治理中仍发挥着不可替代的作用，但社会组织和个人在社会治理中的作用也开始显现。最终目标是实现政府和社会共同承担社会治理责任的局面。如何界定政府与其他社会主体的关系，即政府如何与其他社会治理主体共同发挥作用，成为创新社会治理的核心内容。强调多元社会治理格局，不是要否定或削弱政府的作用和地位，而是要通过转变政府职能，提高社会治理效率，使政府管理不善或不力的社会事务，通过市场或社会途径得以实现。

目前，多元社会治理主体之间的关系主要通过三种形式维持：一是通过民主参与实现社会的合作共治，具体表现为公众对政府决策过程的合法参与；二是通过民主参与实现社会的合作共治以“行政吸纳”的方式实现与社会力量的合作，体现在志愿组织的行政实践中。三是通过市场契约实现政府与企业或其他非政府组织的结合，具体体现在政府过程中治理主体之间的法律契约，如政府购买公共服务。这三种形式的社会治理创新确实给传统政府管理带来了巨大冲击，也丰富了社会治理创新的理念，但从公民参与社会管理的层面来看，充分发挥社会自治以及紧凑型治理的效果，还存在一些局限性，需要我们进一步确认社会治理主体之间的关系。社会治理主体之间应该是一种超越形式平等的合作，是建立在互信基础上的积极合作。从形式上看，法律可以保障双方的公平正义，但它只是一种最低限度的保障，社会治理需要更高层次的合作。只有这样，才能进一步激发社会的活力，促进社会的共建共享。

2.2条。政府在社会治理中的作用

政府在社会治理中的作用不仅关系到政府的职能，而且影响着社会治理的效果。探讨政府在社会治理中的作用，涉及到对政府与社会关系的重新认识。在传统计划经济时期，政府与社会的关系呈现出高度一体化的特征。改革开放后，我国进入了发展市场经济时期，政府全面干预社会的关系模式发生了很大变化，但政府主导下的全面干预的色彩仍然很浓，政府的物质和组织资源越来越多，控制社会的能力也越来越强。经济发展是政府主导，基层和社区建设是政府主导，文化体育事业是政府主导，甚至民间组织的发展、地方文化宗教事务的兴起等也都是政府主导的。事实表明，中国的发展变化已经形成了对政府的高度依赖，而社会仍然处于被动员、被引导、被调节的状态，中国政府明确提出，完善社会治理方式，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各界参与，实现政府治理、社会自律和居民自治的良性互动。”从中可以看出，传统法治政府职能的性质有着重要区别：一是，在社会治理主导的背景下，强调政府对社会的适度调整，在公共服务提供方面，如果社会主体的供给效率和质量高于政府，政府将由社会主体承担公共事务。其次，政府“领导”在社会治理背景下强调社会治理实践的指导作用。中国的改革实践没有前车之鉴，社会治理创新也是如此。政府在社会治理过程中起着引导科学决策的作用。第三，在社会治理背景下，政府“主导”实现合作治理，发挥制定规则、维护秩序的作用，在互动合作的前提下实现“善治”。2.3条。对社会治理体系的认识

系统是一个相互作用的要素的有机整体，反映了各要素的存在状态。社会治理体系由治理的主体、客体和行为方式构成，三者之间的互动与调试构成了制度的正常运行。与传统的封闭式政府官僚组织形式不同，社会治理体系强调组织的开放性。政府与其他社会治理机构通过网络互动进行信息交流和共享，在协商合作的基础上实现目标和任务。同时，社会治理体系对社会公众的需求仍然高度敏感，能够客观地吸收和接受社会公众的不同利益诉求，通过实施变革和政策调整来满足社会公众的需求，并据此制定或调整社会治理目标。此外，社会治理体系强调对外部公众的监督。公众可以从制度上及时获取与自身利益相关的政策信息，也可以通过有效渠道监督社会治理主体的行为，确保社会治理的长期发展。

3. 行动计划：基层社会治理建设的创新

完善社会治理方式，要坚持系统治理、法治治理、综合治理、源头治理。其中，系统治理明确了治理主体之间的互动与合作关系，也指出了党委领导和政府引导的重要作用。法治治理强调一切社会治理都要用法律规范治理主体的行为，用法治思维和法治手段来协调社会关系、处理社会矛盾。综合治理不仅强调多元社会治理主体之间的合作与共治，而且强调德治与法治作为社会治理手段的重要性。源头治理强调社会治理要标本兼治、重在治本，体现了社会治理的重点。结合国家对社会治理创新的总体要求，从以下五个方面完善基层社会治理。

3.1条。加强基层党组织的领导和示范作用

基层党组织扎根基层，有广泛的群众基础和一定的社会资源，是基层社会治理最直接、最有效的力量。多年来，我国基层党组织通过协商对话、调解矛盾、提供服务、发动群众等方式，创造了一大批有利于基层社会管理的先进经验和方法。比如，“近年来，河北省肃宁县全面加强全县基层组织建设，探索实施农村社会管理lsquo;四个覆盖rsquo;模式。基层党组织、基层民主组织、农村经济合作组织、农村稳定组织全面覆盖。以基层党组织为核心，以村民代表大会为平台，以农村经济合作组织和维稳组织为框架，构建覆盖整个农村和广大农民的管理服务网络，以及为人民服务、协调和整合农村各方利益的职能“，[4]，这些经验可供我国社会治理创新借鉴。

但在国家治理的大背景下，社会治理创新对基层党组织提出了更高的要求。首先，基层党组织要把传统的管理思想转变为服务理念，通过服务群众获得领导权威。从本质上讲，社会治理的服务要求不是排斥管理，而是将管理服务于服务。管理只是实现服务的一种手段。其次，基层党组织要在社会治理中发挥主导作用，通过行为示范和榜样引导社会群体和公众参与社会治理过程，激发社区社会治理力量的活力。当前，加强服务型基层党组织建设，通过创新服务模式、服务程序，提高服务质量，鼓励党员参与志愿服务”，带动建立了社会自我调节与居民自治管理的良性互动关系，社会管理与单位管理有机结合，多种手段相结合，综合运用管理与服务一体化，统一和活力多元有序治理，共享社会治理模式

3.2条。强化基层政府社会治理理念，切实转变政府职能

观念是行为产生的前提。当前，我国基层社会治理的首要问题是如何使基层政府树立社会治理理念，改变基层政府传统的社会管理思维。社会治理与传统社会管理的根本区别在于主体、形式和目标的不同。传统的社会管理强调政府作为单一主体对社会事务的干预，排斥社会力量的参与。社会治理强调政府、社会组织和个人以信任为基础的合作形式，以服务社会为目的，共同管理社会事务。创新基层社会治理方式，首先要强化基层社会治理理念，让基层政府认识到自身的不足，认识到基层社会组织的治理作用，在协商合作的前提下，共同开展社会治理。在有了社会治理理念之后，基层政府需要转变职能。在全球化和后工业化背景下，政府管理社会事务的根本任务是提供高质量的公共产品和服务，重点是保障和改善民生。因此，要发挥基层政府的调节和服务功能，从单一的行政管理向经济、法律、道德、行政相结合的综合管理模式转变，为基层社会治理创造良好环境，同时使政府管理更加有效、公正。

3.3条。培育和发展社会组织，激发社会自治能力

社会组织是社会治理的重要课题，基层社会组织的自治能力关系到基层社会治理的效果。近年来，随着我国政治、经济和社会体制改革的深入，国家自觉放宽了对社会事务的控制，社会组织获得了快速发展的机遇，“截至2018年底，依法登记注册的社会组织81.6万个，其中366个，社会团体1000个，社会服务机构44.3万个，基金会7027个，[6]范围涉及“科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律服务、社会中介服务、工伤服务，但是，社会组织地位低下、独立性弱、活力不足、参与渠道不畅等问题依然明显，合作治理模式仍然难以实现。因此，社会治理创新必须培育和发展基层社会组织，激发社会组织的自主性。具体如下：

首先，厘清政府与社会组织的界限。界定政府与社会的界限，并不要求政府退出社会管理，而是把政府以前在社会管理中没有、不可能、不应该做的事情分开。让有意愿、有能力的社会主体来承担，以提高社会治理能力。

二是培育社会组织，加强社会组织能力建设。鼓励和引导公益性社会组织和民间社会组织发展，规范其自身建设和规范管理，提高社区自治能力。要加强社会组织规范化、制度化管理，完善社会组织监督体系，建立灵活的准入和退出机制，提高社会主体参与治理的积极性。

在社区社会治理中，要以服务人民为宗

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Research on the Construction of Grassroots Social Governance in China: Realistic Dilemma and Action Plan

Wenjie Yin

Public Security Dept, Railway Police College, Zhengzhou, 450053, China

Abstract:As an important part of national governance, the development of social governance at the grassroots level is not only directly related to Peoples Daily life, but also related to the realization of the overall goal of national governance. Under the background of comprehensively deepening the reform, there are some problems in Chinas grass-roots social governance, such as relatively backward governance concept, outdated governance means and rigid governance system. It is urgent to put forward improvement measures on the basis of sorting out the relationship between the governance bodies, clarifying the role of the government and identifying the characteristics of the social governance system.The innovation of social governance at the grass-roots level in China should strengthen the leading and exemplary role of the grass-roots party organizations. Strengthen the concept of social governance of grassroots governments and transform government functions; To cultivate and develop social organizations and stimulate the capacity of social autonomy; Improve the system of social governance at the grassroots level and the cooperation mechanism of social governance; We will build a grassroots integrated service management platform.

Keywords:Governance; Social autonomy; Cooperation

1. Introduction

Marx attached great importance to the importance of 'problems' in grasping the social characteristics of the changing times. 'The problem,' he pointed out, 'is the motto of The Times, the most practical voice of The Times to express their own inner state.' [1]We are in an era of transformation. The diagnosis of social problems and their governance difficulties is not only related to the positioning of the governments governance goals, but also related to the selection and application of the overall social governance methods. Under the background of comprehensively deepening reform in contemporary China, the problems existing in social governance at the grassroots level are mainly manifested in the following aspects.

1.1. The concept of social governance is relatively backward

First, it has not fully realized the importance of reforming and innovating social governance at the grassroots level. This concept has obvious differences between different regions and between different levels of government. The main reason is that some social governance subjects do not fully realize the significance of grassroots social governance for the overall social construction, and think that grassroots social governance is dispensable and irrelevant to the core work, thus excluding social governance innovation work from the governments core work. The result is bound to cause the innovation practice of grassroots social governance to become mere formality. Second, the lack of profound and systematic understanding of social governance innovation. The transformation from 'social management' to 'social governance' is not a simple replacement of the way of social governance. Social governance means that the traditional government governance system is open to the society, the dominant management of the government over the society will no longer have legitimacy, and the governance mode will be replaced by the new service form. If we fail to recognize the essential requirements of social governance innovation, we will adopt the forms of 'paternalistic management' and 'violent management' to carry out social governance, which will eventually go against the requirements of democratic political development. Third, it failed to realize the importance of scientific and democratic decision-making for social governance innovation. 'Social governance should be based on certain common values and establish a social management model through comprehensive decision-making.' [2] However, due to the excessive concentration of power, there are some artificial and arbitrary situations on the decision-making of social governance in some places. They regard economic construction or matters closely related to individual performance as the focus of social construction and ignore the social problems that the masses are most concerned about. We believe that only by sorting out the correct concept of social governance can we find out the existing problems in social governance and do a better job in social governance innovation. 1.2. Single means of social governance

Over the past 40 years of reform and opening up, China has made great progress in politics, economy, culture and society, but the outdated ideas and methods of traditional government governance are still playing an important role and cannot meet the needs of market economy and social development. Rule of law government and serviceoriented government construction is the goal of Chinas government model reform. Although rule of law and service concept have been widely accepted in the government reform, in the actual governance practice, it is still the only choice to obtain social order through the power control form of administrative orders. In the government governance system, this administrative control will be more prominent. Law is an important basis for social governance. On the one hand, it is an institutional framework to restrict the rational exercise of administrative power and a powerful means to limit administrative power. On the other hand, it is also an important force to regulate social behavior and obtain social order. However, the construction of the rule of law is still a weak link in the current construction of Chinas social governance system. Weak awareness of the rule of law and weak law-abiding awareness are still important factors affecting the

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