论文总字数：9251字

摘 要

为解决因农村大量宅基地及农房的闲置而导致的土地资源浪费问题，也为了增加农民收益，2018年中央一号文件提出对宅基地实施“三权分置”的改革。但在改革中存在诸多问题，需要从各个方面探讨解决措施。本文以改革试点中的一个典型实例出发，先了解“三权分置”制度内容，再学习、分析改革存在问题的原因所在，最后重点探讨风险与问题的解决措施。

关键词：农村宅基地，三权分置，风险问题，解决措施

The system content and risk prevention of the separation of the division of homestead

SongYinhua

（School of Law Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223001）

Abstract: In order to solve the waste of land resources caused by a large number of rural homestead and idle farmhouses, and to increase farmers" income, In 2018 the central file no. 1 of "separation of division" on rural reform. But there are many problems in the reformation, which need to be solved from all aspects. This paper starts from a typical example in the reform pilot project, first understands the content of the "separation of three powers" system, then studies and analyzes the reasons for the existing problems in the reform, and finally focuses on discussing the risks and solutions to the problems.

Key Words: Rural homestead, Separation of division, risk problem, solution

目 录

一 、前言 1

二 、“三权分置”制度内容及其面临的风险与问题 1

（一） 制度内容 1

（二） 面临的风险与问题 3

三、存在风险的原因分析 3

（一） 相关法律尚未能与改革同步 3

（二） 宅基地所有权主体虚化 4

四、解决措施 4

（一） 采取措施保障农民权益 4

（二） 积极发挥集体组织主体作用 5

（三） 及时总结试点做法，借鉴试点经验 5

（四） 加强宅基地流转合同管理 6

结 语 8

参 考 文 献 9

致 谢 10

一 、前言

受我国市场经济以及城镇化推进的影响，城镇地区对劳动力有了较大的需求，而农村地区的就业机会相对减少，因此，越来越多的农民选择入城务工甚至定居城镇，其在农村的宅基地及地上农房只能闲置，大量的“空心村”、“空心房”由此形成，造成了巨大的资源浪费。另外，由于我国历来对宅基地及农房的流转具有严格的限制，这些限制致使农民无法自由的处置闲置宅基地及闲置农房，这既不利于提高土地资源的利用效率，又不利于农民取得合法的土地收益。对此，在2018年，宅基地“三权分置”的改革应运而生^[1]。此项改革的实施有利于充分开发宅基地的经济价值，增加农民收益，但宅基地“三权分置”作为一项新的探索与改革，其将面临的风险与困难也是不容小觑，如何在改革进程中预防风险、解决问题也是改革路上的重中之重。

二 、“三权分置”制度内容及其面临的风险与问题

（一） 制度内容

随着19大报告中乡村振兴战略的提出，农村的发展与改革之路又进一步，而宅基地及其地上的房屋是农民生活最为重要的居住保障，因此宅基地的改革也可以说是农村改革的核心，必要得到重视。为解决当下宅基地及农房资源浪费问题而提出的“三权分置”改革，就是改变先前宅基地所有权与使用权二权分立的状态，新创农户“资格权”，将宅基地的所有权、资格权、使用权分属于农民集体、农村集体经济组织成员、依法获得宅基地使用权的权利主体^[2]，以达到最好最优利用土地资源并增加农民收入的目的。

接下来，本文选取了“三权分置”改革试点中的一个典型实例，借助实例来深入了解改革的制度内容。在安徽省旌德县，王五四是旌德县三峰村村民，从事特种野猪养殖工作，方圣莲是旌德县大礼村村民。在2013年，王五四知悉方圣莲迁居城镇，农房闲置，便与其协商欲买下其闲置房屋，最终在2014年，双方完成了房屋买卖交易。但在当时，宅基地及农房的流转受相关法律或政策的严格限制，这就导致了王五四无法办理相关的产权证书，交易存在风险。后来安徽省旌德县作为宅基地改革的首批试点县，积极探索改革方法，把发放不动产登记证作为放活使用权的方式。2018年，王五四经过申请办证，拿到了本省第一本不动产权登记证书。在证书上，写有宅基地使用权人王五四、资格权人方圣莲、所有权人旌德县大礼村村民委员会^[3]。后来，王五四又凭借获得的证书在中国农业银行安徽分行办理了抵押贷款业务，并获得10万元贷款。以此为基础，下面对“三权分置”改革的制度内容进行阐述：

首先，从宅基地所有权来看，此次改革虽然比以往宅基地二权分立的制度多增加了一个“资格权”，但是改革仍然坚持着所有权属于农民集体这一底线。我国作为社会主义国家，坚持以公有制为主体，对于宅基地，新中国成立以来几经变革，直到 1982年《宪法》明确规定了宅基地集体所有制^[4]。因此，此次宅基地的改革也必须坚持所有权属于农民集体这一基础，如在上述旌德县兴隆镇王五四一例中，宅基地的所有权仍毫无疑问的属于大礼村村委会。

其次，“资格权”作为此次改革的创新，它因身份而产生，只有符合农民集体成员身份，符合农村集体经济组织成员身份的农户才能享有这一权利，这是一项“身份福利”。在改革之前，不管是1986年的《土地管理法》^[5]，还是我国现行的《物权法》^[6]，或者是其他法律法规，都规定了农民对宅基地只享有占有、使用的权利，没有处分权，不能随意流转。但在改革之后，农户可以凭借“资格权”，用合法正当的方式流转其宅基地或者农房。因此，在改革中保障农户的资格权尤为重要。要切实保障农民的资格权，就要明确如何认定成员资格，准确地划分、设定农户资格权。上述实例中的方圣莲作为旌德县兴隆镇大礼村村民，是大礼村集体经济组织的一员，所以她享有身份上的权利，有权以资格权人的身份处置其宅基地及农房并享有收益。

最后，使用权也与改革前相比有了变化，以前只有集体经济组织内部成员才能享有，但在改革后，王五四作为旌德县兴隆镇三峰村的村民可以通过交易获得大礼村村民方圣莲的闲置农房并取得不动产登记证，可以看出来集体经济组织外的人员也可以成为使用主体。它只是单纯的财产权，只具有财产属性，如果说资格权是宅基地的第一次分配，那么使用权就是第二次或者二次以上的分配，它主要是以流转的方式将成员对土地的占有权、使用权让渡出去，在避免土地资源浪费的同时增加农民的收益。另外，改革后农民对宅基地及农房的使用也不再限于建房居住，就如王五四作为新的使用权主体，后又利用宅基地不动产登记证书向银行办理抵押贷款业务，并在短时间内获得资金，充分利用了房屋价值。

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