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摘 要

2014年4月24日，经过四次审查，新环保法正式公布，环境执法变的更为严格。新法细化了政府责任，加重了企业责任，扩大了公众参与范围。因此，本文对比了新旧环保法，结合国内外各国做法，分析环境污染的责任制和问责制，探寻环境法律关系各方主体的利益冲突，在此基础上，针对“诉讼主体、环保部门责任、新法实施力度”等问题提出个人的看法和建议，旨在促进环境问题可以得到更好地解决，维护公众的合法权益。

关键词：环境污染，生态保护，政府责任，企业责任，诚信档案，按日连续计罚

Abstract: April 24, 2014, after four review, formally announced new environmental law, environmental law enforcement become more stringent. The new law details the government"s responsibility, increased corporate responsibility, expanding the scope of public participation. Therefore, this paper compares the old and new environmental laws, combined with national practices at home and abroad, the analysis of environmental pollution responsibility and accountability, conflict of interest to explore the relationship between the main parties of environmental laws, on this basis, for the "subject of litigation, the environmental protection department responsibility suggested that efforts to implement the new law "and other issues of personal views and recommendations aimed at promoting environmental problems can be solved better safeguard the legitimate rights and interests of the public.

Keywords: Environmental pollution, ecological protection, government responsibility, corporate responsibility, integrity file, consecutive daily meter penalty

1 前言

“生态文明，美丽中国”是我们所追求的。但过去的几十年里，我们追求经济的高速增长，忽略了高速增长的同时给环境带来的严重负面影响。目前，不可再生资源消耗过快，废水废气超标排放，造成了严重的环境污染问题。环境污染从局部向整体蔓延，臭氧层变薄、全球气候变暖等问题是每个国家共同面对的难题。

近年来，严重的灰霾天气笼罩了我国大多数城市，对人们的生命健康安全构成严重威胁，甚至制约了社会的可持续发展。为此，政府花费巨大的人力、物力、财力治理。但治理是一个长期的过程，再加上各种利益之间的冲突，所以短时内难以见到成效，需要社会各界的广泛持续关注和监督。

近年来环境立法的数量很多，但环境质量是越来越差，其原因是多方面的。针对这种现象，2014年4月24日新颁布的环保法对政府的职责不再局限于总责性的规定，而是将责任分配到具体的部门和主要领导身上，加强各地方政府对环境质量的把控。对于企业不法排污的问题，扭转了过去“守法花费很高，违法却成本低廉”的怪象，实行按天计罚，罚款没有上限。

当环境污染给人身财产造成损害后果，应当根据现行的法律法规追究当事人的责任，对受害者实行救济，积极捍卫受害者的权益。新法着重强调了公众参与原则，扩大了诉讼主体的资格，凡是有资格的组织都成为诉讼的主体。

2 我国经济发展和环境问题

改革开放以来，我国经济进入了发展的快车道，在不到半个世纪的时间，走完了西方国家几个世纪才走完的道路。2014年中国经济总量将历史性地突破十万亿美元，和美国一起成为全球仅有的超过十万亿美元规模的国家[^[1]]。由于我国的整体生产技术水平不高，取得GDP的主要方式还是依靠传统制造业。当越来越多的商品标注“MADE IN CHINA”的时候，我国成为了不折不扣的世界工厂。

廉价的劳动力、粗放式的开发利用资源、长期超标的各项排污，导致了严重的环境污染问题。面对PM2.5一次次爆表，我们出门不得不戴上厚厚口罩，在家也不敢随意开窗换气。以前的蓝天白云、清洁水源、清新空气成了奢望。

经济发展是硬道理，环境保护也不容忽视，如何在二者之间找出平衡点，是我们需要思考的问题。一方面企业要努力提高各自生产水平，发展高新产业和第三产业，走出一条科技含量高，经济效益好，环境污染少的道路。另一方面政府在整个过程中承担了一个非常重要的角色，甚至应该是环境污染的最大责任人。相关政府部门不能被动执法，不能仅仅依靠事后象征意义的罚款处罚了事。明确政府责任，加强事前引导和全程监管，严格执法，才能有效解决环境污染问题。

3 政府在环境污染中的责任

政府的环境责任是一种职责。公民是我国最终的权利主体，而政府的权利来源于公民，政府的角色是代表公民行使权利；政府的环境责任同时也是一种义务，是基于违反第一性义务而引起的第二性义务[^[2]]。

近年来，政府的一些不合理行为不仅让环境问题不断出现，还严重威胁到人们的正常生活。一方面。政府由于本身的决策失误，可能会给环境带来严重的污染；另一方面，高污染高排放的企业可能会给地方财政带来一大笔税收，解决地方的就业问题，所以政府对违法高污染的企业往往睁一只眼闭一只眼，出现了地方政府不作为的现象。只有明确政府的责任，严格追究政府各个相关部门存在的问题，才能从根本上面解决“政府失灵”现象，才能从政策实施层面上解决环境污染问题。

从新环保法我们可以看出，我国环境保护的理念经历了一次又一次的升华。现在实行保护优先的理念，改变了以往先污染后治理的治理弊端，实行保护优先，目的是做好事前防护，将一切可能的环境污染扼杀在具体实施之前，从根本上解决环境污染来源，保护了环境。

环境保护观念之所以不断出现变化，是由于经济社会的发展，生活的环境质量越来越差，人们的环境保护意识越来越强。特别是20世纪30年代“八大公害”事件的发生，使人们意识到环境污染的后果是非常不确定的，仅仅依靠零星的事后处罚，并不能彻底解决环境污染问题。因此，为了彻底解决环境问题，就要做到未雨绸缪，既要对环境污染进行责任的追究，政府也要积极实施一些具有前瞻性的作为，做好环境的影响评价，综合可能给环境和公众生活带来的负面影响。

4. 政府解决环境问题的举措

新环保法颁布之前，我们国家的法律对政府的责任规定不明确，主要是根据《宪法》第26条和1989年《环境保护法》第16条规定。但这些都是抽象性的规定，政府环境问题具体职责，相关人员违反规定如何处理等，都没有具体可行的规定。

新环保法被称为史上最严的环保法，加强了政府了责任。各个地方的政府部门都要制定详尽的达标减排规划[^[3]]。同时明确了监管责任，更加具体的规定上级对下级和相关人员的监管，并纳入到考核标准。

4.1 建立“黑名单”制度

创建“黑名单”制度，将环境违法信息记入社会诚信档案，并将向社会公布违法者名单。

“黑名单”制度无疑将会给排污企业带来更加严格的要求，企业不能一味的追求经济效益而不考虑由此给环境、给企业的长期发展带来的不利影响。企业必须更加严格要求自己，严格守法，努力优化生产设备，减少对环境的污染。社会各界可以根据实时公布的“黑名单”了解到哪些企业对环境污染的贡献值最大，人们去关注这些消息的时候就会不经意间形成了一种环境利益杠杆，或许在下次购买有关产品的时候就不再选择“黑名单”企业生产的产品。这是一种社会舆论和大众监督手段。环保部门要真正尽到监管教育责任，通过各种途径宣传环保必要性。指望给污染企业戴上“黑名单”的紧箍咒，让其“一黑了之”就万事大吉就大错特错了。

4.2 划定生态红线并建立跨行政区域联防机制

新修订的环保法划定生态保护红线，目的是通过硬性规定来保护自然生态受到严重影响的区域。对红线区域设定专项资金，确保做到专款专用。

虽然在新法颁布之前，环保部门已经开始了区域性的限批，但是那只是抽象意义的行政手段，不具有强制性。环保部门对于地方即将开工建设的项目拥有自由裁量权。但是新法公布之后，环保部门必须严格按照法律规定执行，对环境违法行为视而不见，那就意味着失职，意味着违反了新的环保法。

区域联防联控在治理大气污染方面有着不可替代的作用。加强环境区域性保护，加快生态文明建设，归根到底，是保护人类健康，保护公民安全健康的生活权利。

新法明确规定国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，做到统一规划、统一标准、统一监测,统一的防治措施[^[4]]。环境问题是一个整体性的问题，局部的环境污染会随着大气、水体的流动扩散到周围其他地方。行政区之间要综合各地方不同情况，制定出切实可行，有利于整体环境保护的方案。国家要对环境的公共污染进行必要的监测和预警，制定全局性质的引导方案。

5环境污染者责任

5.1国外环境污染者责任

在美国，当企业违反法律法规给环境造成污染时候，污染者不仅要承担清理责任，还要承担一定的清理费用。不仅正常营业的企业要承担污染赔偿责任和相关费用。而且环境污染发生时即使企业已经不存在，或者企业已经破产，也要承担一定的责任，只有当企业确实没有能力承担赔偿责任和费用时，责任才最终转化到政府一方。

欧盟在环境保护赔偿领域处于比较成熟领先的地位，欧盟各国家重点关注土地污染问题，除了严格的归责制度，还实行我国没有实行的过错责任制度。即使对于责任不明情况下，也要附加行政手段加以确定。

日本明确了各级政府、企业和公众的责任，将生产者的责任延伸。企业不仅要对生产出来的产品负责，还要做好废弃物的回收工作，对因产品造成的环境污染要承担责任。

5.2国内环境污染者责任

目前我国关于环境保护方面的法律很多，但是污染问题不但没有因为法律的不断完善得到解决，反而变得更加棘手、更加严重。法律没有发挥应有的作用，造成企业守法成本高、违法成本低。面对更加可观的盈利，企业宁愿为污染环境而缴纳一些罚款，而企业因此获得的利润可能是罚款数额的几十倍甚至上百倍。

一直以来，针对企业造成的环境污染问题，一般都奉行“谁污染，谁治理”的原则。 环境的开发利用者是直接受益者，他们追求利益最大化给环境造成了不利的影响，所以污染者要对环境的污染破坏买单。生产者同时努力更新生产设备，积极的采取措施防止和减少污染的产生，接受政府相关部门和社会的监督。

但是环境问题是一个复杂性的问题，不同企业排放的污染物可能产生化学反应，竟而造成二次污染，所以致使企业清除污染物责任迟迟得不到落实。企业针对自己的污染损害往往都是一赔了之，但是这些并不能真正的解决环境问题，企业缴纳了一定数额的罚款之后并不会主动行使保护环境的义务。甚至会把缴纳罚款当做是污染环境的“依据。”[^[5]] 比如有的大型发电厂，如果按照环保要求，环保成本一天就可能需要近百万元。但是发电厂如果选择关闭环保设备，其可能仅罚几万元。巨大的利益落差往往导致环境法形同虚设，环境越变越差。[^[6]]。

新修订的环保法可以从根本上解决这一问题。当企业生产者违反相关法律法规排放污染物，依法受到追究仍不改正的。相关单位可以对其按日累加处罚，处罚没有上限。

因环境污染给别人的合法权益造成损害的，环境污染者要承担相应的侵权责任，并且赔偿相应损失。赔偿损失是指在环境污染已经发生之后，受害人基于损害请求权向加害人提出的赔偿损失的一种民事救济方法 [^[7]]。我国环境侵权属于特殊侵权行为，承担的是无过错责任，受害者不需要侵害行为的主观过错进行举证，只需要证明权益受到侵害的事实和一定程度因果关系。

由于环境污染具有污染途径广泛，侵害时间漫长和反映不特定等一系列问题，所以要是把环境问题和普通侵权行为在时效上做相同的规定是不合理的。各国对于环境侵害的时效规定都比一般的规定要长。我国环境污染损害赔偿提起诉讼时效是3年，从当事人知道或者应该知道受到污染损害时候开始计算。

5.3免责事由

并不是所有的环境污染问题都要求环境污染者承担责任。从世界各国法律并结合我国法律来看，主要的免责事由主要包括以下几个方面：

1.第三人责任

2.受害者责任

在环境污染事件中，因为受害人自身原因造成的损害事件经常性的发生，是否需要受害人承担责任要根据受害人的主观过错程度进行判断。

3.不可抗力

日本环境污染防治立法规定，当损害时由于天灾或者其他不可抗力竞合所导致的，并不全部免除污染者的责任，但是法院可以在确定责任程度和赔偿额度时候将此竞合作为酌情情节考虑。我国法律规定，完全是由于不可抗力的自然灾害造成的损害，而且实行了合理的必要的补救措施仍然不能避免的，要免除责任的承担[^[8]]。

6 环境污染的公众责任

6.1 公众参与

长期以来，公众之所以在环境领域没有发挥应有的监督和诉讼工作，是因为公众对信息的获取比较困难、没有参与渠道等原因。

公众参与的基础是确保公众的环境知情权、参与权和监督权，而做到这一点的前提是环境信息公开。群众的力量是伟大的，可以充分发动群众对各种环境污染问题进行监督，对发现的问题可以及时反映给相关部门，做到及时处理。

新规将每年6月5日定为环境日，环境和我们每个人的生活息息相关，所以保护环境是我们共同义务。选择低碳环保的生活方式，分类回收生活垃圾，加强环保宣传，为减少环境污染贡献自己一份力。

6.2公益诉讼

环境公益诉讼产生于二十世纪七十年代。该制度的产生与现代国家公权力的扩张和人民对政府谋求经济利益牺牲环境利益的不信任情绪有关。

环境公益诉讼的原告不是以个人权益受到侵害而提出的主张。而是希望保护因政府机关的不当决策或者开发利用环境行为可能带来环境公共利益的关系。环境公益诉讼具有显著地预防作用。公益的环境诉讼只要能合理的判断环境的开发利用行为有可能给环境带来损害，那么就可以提起诉讼。针对以往环境保护的诉讼主体问题，新环保法将诉讼主体扩大到设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织。

7 赔偿责任的保险制度和兜底条款

环境污染的问题往往具有很强的不确定性，后果往往超出企业的自身承受能力。一般的企业由于资金、技术等方面的原因，往往对环境污染引发的危害难以把握，危害发生后又难以控制。企业不仅给环境造成了严重的危害，还有可能因此而倒闭。所以要一个更加专业的机构来应对可能出现在环境污染问题，这就是我们常说的环境污染责任保险。由于环境污染是给全体公众的利益带来影响，而政府有权代表全体公民行使一些权力和承担一些义务。所以当一些企业造成了严重的污染而又无力承受的时候，本应该由政府来对环境负责，环境污染责任保险制度恰当好处的解决了这个问题。它减轻了政府的财政压力，同时维护了社会的公平和稳定。[^[9]]

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