论文总字数：8675字

摘 要

：城管在城市管理当中发挥了无可取代的作用，随着社会的发展，城管出现了很多的问题，也面临随着执法困境与陷入了公众不能理解的尴尬境地，随着《行政处罚法》等一系列法律法规的建立，城管的不足得到了一定的改善，其工作取得了长足的进步。2012年1月1日《中华人民共和国行政强制法》 正式施行, 可以说该法的实施，是行政机关进行行政管理做出行政行为的重要法律保障。然而公众对于城管是否具有行政强制执行权的疑问并未得到解决，反而愈演愈烈，本文着重分析了城管是具有此权力以及其价值和意义，并分析了其存在的不足，最后提出了完善的构想。

关键字：城管，强制执行权,价值与意义,构想

Abstract: Chengguan played an irreplaceable role in the middle of the city management, with the development of society, urban management, a lot of problems and difficulties faced with law enforcement and into the public do not understand the dilemma, as the law on administrative punishments, such as the establishment of a series of laws and regulations, the shortage of the chengguan certain improved, its work has made great progress. On January 1, 2012 the law of the People"s Republic of China on administrative enforcement act formally implemented, the implementation of the law, so to speak, is the executive organ for administrative management to administrative act important legal protection. However, whether the public urban management has administrative compulsory enforcement question has not been solved, it intensified, This paper analyses the urban management is to have the power and its value and significance, and analyzes its existence insufficiency, finally puts forward some ideas of perfecting.

Keywords：chengguan，enforcement authority，value and significance，idea

目 录

引言 4

一、城管具有行政强制执行权的原因 4

（一）法律的直接规定 4

（二）城管执法的现状 4

二、城管具有的强制执行权 5

（一）代履行 5

（二）加处罚款 5

（三）排除妨碍与恢复原状 5

三、城管强制执行权在法律规定和执法中存在的问题 6

（一）有关城管强制执行权的规定散而混乱 6

（二）城管执法的效率问题 7

（三）我国现行强制执行制度的现状 7

（四）城管自身的问题 8

四、完善有关城管强制执行权问题的设想 8

（一）整理有关授予城管具有行政强制执行权的法律 8

（二）设立简易程序 8

（三）改变我国现行行政强制执行分配制度 9

（四）从多方面解决城管自身问题 10

结语 11

参考文献 12

致谢 13

引言

2009年8月27日下午，全国人大常委会法工委行政法室副主任张世诚受人民网的邀请，解读了《行政强制法（草案）》。张世诚直面网友回答其提出的“城管有没有强制执行权”这个非常尖锐的问题,张世诚先生认为城管是没有强制执行权的^[1]。对此笔者秉持异议，笔者认为城管是具有行政强制执行权的。

一、城管具有行政强制执行权的原因

（一）法律的直接规定

《城乡规划法》第六十八条规定相关规划主管部门作出的责令停止建设或者限期拆除的决定，当事人如果不停止建设或者逾期不拆除的，建筑物所在地县级以上地方人民政府可以责成与之相关的部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。.也就是说县级以上地方各级政府当然可以命令城管强制拆除违法建筑，并且《行政强制法》第十六条规定: “行政强制执行由法律设定”。而《城乡规划法》是法律，因此根据政府的责成，城管强制拆除违法建筑是有法律依据的。所以，显而易见，可以得出这样的结论，城管是具有行政强制执行权的，可以强制拆除违法建设。

《淮安市人民政府关于公布市级行政强制实施主体及涉及行政强制的市政府规范性文件清理结果的通知》明确指出了江苏省淮安工商行政管理局等13个法定行政机关和淮安经济开发区国家税务局等24个法律行政法规授权组织为行政强制实施主体，其中包括了淮安市城市管理行政执法局^[2]，也就是我们所说的城管，从这可以看出城管是具有行政强制执行权的。

《水污染防治法》第七十六条规定违法单位逾期不采取治理措施，环境保护主管部门可以责成有治理能力的单位代替相对人采取治理措施，需要治理的费用当然由违法者承担，这就是《行政强制法》第十二条规定的行政强制执行方式中的代履行，从 这些法条规定我们可以看到城管是有强制执行的权力的。

（二）城管执法的现状

在强制拆迁违法建筑的时候，地方各级人民政府往往会指定城管部门去实施，这是不争的事实，虽然城管强制拆迁造成的惨案时有发生，甚至令人发指，例如“成都拆迁户唐福珍因抵制强制拆迁自焚身亡”，“江苏城管强制拆迁泼辣椒水老人坠楼重伤”但不能否认的是，他们确实是在行使强制执行权。

在清除道路、河道、航道等交通道路的遗撒物或者公共场所的污染物时候，如果违法者不能即时清除，城管执法人员可以马上代为处理，处理的费用当然由当事人承担。

二、城管具有的强制执行权

（一）代履行

笔者认为城管具有代履行的权力，代履行作为行政强制执行其中的一种方式，本质上是在义务人拒绝履行具体行政行为的时候为其确定义务，以他人代替履行的方式实现义务的内容，核心内涵在于义务的最终快速实现，而不是为了处罚当事人，城管具有代履行这一强制执行权有其重要性体现在：简化了城管人员执法时遭遇的困境，要求相对人支付相应的费用远比要求相对人需要履行的义务容易多了。提高了城管人员的行政执法效率，相对人不履行具体行政行为确定的义务，城管人员可以自行或者请第三人代为履行，大大加快了具体行政行为确定义务的实现。可以避免严重后果的发生，公路上的遗撒物将会严重危害交通安全，而一般引起这一困境的司机不在，城管可以代履行，立即清除道路遗撒物，避免了交通事故的发生。

（二）加处罚款

笔者认为城管具有加处罚款的权力，加处罚款容易与行政处罚中的罚款混淆，但两者的目的显然不同，很容易区分，加处罚款的目的不是处罚相对人，而是促使行政相对人尽快履行义务，而行政处罚中的罚款是为了制裁当事人的违法行为。因此增加新的罚金这种手段使相对人明白如果不尽快履行义务，将要背负更多的义务。城管面对的案件都是法律关键简单的，定性比较容易，城管具有加处罚款这一行政强制执行权能提高其执法效率，另一方面也保护了相关第三人的合法权利。

（三）排除妨碍与恢复原状

城管应该具有排除妨碍与恢复原状的权力，这两种权力源自于民法。在民法中，排除妨碍就是排除对权利人人身或者财产的阻碍，恢复原状是指使财产恢复到未损坏的状态。在行政活动中，若相对人的行为侵害了公共财产，破坏了公共管理秩序，则因此需要承担行政责任，当违法者不自觉承担违法责任时，有强制执行权的行政机关可以自行排除妨碍，恢复原状，所需费用由行政违法者承担。城管在执法过程中，如遇到违法者拒绝履行义务或者不能履行义务时，可以自行排除妨碍，恢复原状。

另一方面，划拨存款与将查封、扣押的财物拍卖是一种对于相对人影响非常大的强制执行方式，其主要针对汇款和存款以及涉及到公民、法人和其他组织的生活来源和生产经营，这些权力与代履行和加处罚款这些促使义务人履行义务不同，是对违法者财物实施严格控制，更多的体现了对其违法行为的处理，是直接实现义务内容的强制执行方式，一旦受到滥用，那么后果不堪设想，且所涉及很多方面，想恢复原状并不容易。所以笔者认为城管不该具有划拨存款与拍卖查封、扣押的财物的权力。

三、城管强制执行权在法律规定和执法中存在的问题

（一）有关城管强制执行权的规定散而混乱

行政强制作为一种重要的行政权力，是限制公民 、法人或其他组织的权利、增加其义务的行为，同时也是最容易膨胀和最可能侵害公民权利的权力，所以需要在法律上严格设定。但现实情况是，关于行政强制的规定却恰恰散见于不同位阶的法律文件中。据全国人大常委会法工委办公室调查的数据显示，到2011年6月底，在我国现行有效的228部法律和600多部行政法规中，有72部法律和122部行政法规规定了行政强制，除了法律和行政法规之外，还有甚至成百上千的地方性法规和规章对行政强制做出了具体规定^[3]。也就是说，法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章都设立了大量的行政强制。这并不能说明我国在行政强制执行这一块有多么的先进，反而暴露出行政强制的设定的乱与种类繁多。《行政强制法》明确行政强制的设定权，解决了设定权乱的问题，并且统一了行政强制方式，解决了行政强制种类繁多的问题，也规定了正当的行政程序并且解决了“天价罚金”的问题，这是此法出台所解决的问题。但是一部法律是不能够做到包罗万象的，总有其不足之处，《行政强制法》的出台，明显表现在明确规定了行政强制措施和行政强制执行必须由法律设定，根据下位法必须服从上位法以及新法优先于旧法等法律原则，许多行政强制措施和行政强制执行权已经被终止了，这在一定程度上解决了强制执行权规定散而乱的局面。现实情况是有关城管的强制执行权散乱于各个法律文件中，例如《城乡规划法》中的对违法建筑的拆除、《水污染防治法》中的代履行、以及《中华人民共和国水法》中限期拆除，恢复原状等法律规定。

（二）城管执法的效率问题

《行政强制法》普遍设定了程序措施，例如第五十一条规定实行代履行需事先催告当事人，这是符合正当程序原则的。但是这影响了城管的执法效率，理论界普遍认为，小额罚款案件、法律关系比较明确的案件，可以适用简易程序审判。我们认为城管执法的很多案件比较符合理论界的认识，城管执法案件一般法律关系简单，例如是那些影响城市面貌的违法案件，违法行为构成要件、违法行为所侵害的社会关系、违法当事人认定等都比较简单，然而如果还是遵循法律规定的程序，必然严重影响城管执法的效率，虽然《行政强制法》第五十二条规定行政机关可以立即实施代履行，这可以反应出代履行制度中存在着简易程序，但也仅仅局限于代履行。

（三）我国现行强制执行制度的现状

在新中国成立初期，国家拥有很大的行政权力，全社会都在行政指令和计划的控制之下，在这样的背景下，行政强制执行这种制度肯定没有存在的意义，随着社会的发展，行政权力的削弱^[4]，司法权得到重视，最终《行政诉讼法》确立了行政强制执行制度，该法第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”现行法律法规只将行政强制执行权其中一小部分授予行政机关，而将其中的绝大部分权力给了人民法院，可以用一句话概括，我国形成了以“申请人人法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的制度。在这种制度下，行政强制执行权主要由人民法院执行，只有少部分直接由行政机关强制执行，这在一定程度上保证了正义的实现，但与这种制度产生的消极影响相比，其积极之处显的无足轻重，其消极意义有以下几点，首先，浪费了有限的司法资源，从当前的我国现实来看，我国处于“诉讼爆炸时期”，我国各级法院尤其是基层人民法院审判任务日益严重，且“执行难”挑战着法院权威，在这点上，法院的本身的生效判决原本就难以执行，更何况由行政机关申请的行政强制执行呢。然后，扰乱了法院的本职工作，人民法院始终扮演着一个中立、消极且公正的裁判者角色^[5]，然而在这种行政强制执行分配制度下，绝大多数的行政强制执行由人民法院来处理，这使得法院的功能远远超出了监督，裁判功能，这不是人民法院另类的成为政府的执行机关吗。再次，对人民法院的公正产生了重要的影响，在以“申请人民法院强制执行为原则”的制度下，大量行政机关申请人民法院强制执行案件由人民法院处理，再加上法院本身巨大的行政审判压力，行政庭审判人员很难有充足的时间与精力对案件进行严格审查，另外地方各级人民政府以及各行政机关时常给人民法院施以压力，为避免与行政机关出现矛盾，法院对于行政强制执行申请案件的审查很大程度上仅仅具有形式意义。^[6]而在执行过程中，法院的执行部门因为人力、物力与技术设备等因素，甚至在遇到当事人拒绝履行义务时，法院难以强制执行，凡此种种，最终导致法院给人民群众一种不公的印象，最终影响和谐社会的大力建设。

（四）城管自身的问题

我国立法部门到现在还没有出台一部关于城管综合行政执法的全国性法律法规，城管的建立主要依据为国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及相关法律法规和其他一些地方性法规，这可以显现出城管没有强硬法律支持，并且城管职能与卫生、工商、环境、交通等政府部门职能均有重合之处，城管几乎什么都管，无孔不入，造成公众对城管地位与职能的疑问，城管到底是什么，它的职能包括哪些，在加上近年来城管暴力执法不断，导致自身处于舆论的风口浪尖，另外媒体有选择性的报道等，造成城管的形象一落千丈，使得城管在行使强制执行权受到了很大的阻碍。

四、完善有关城管强制执行权问题的设想

（一）整理有关授予城管具有行政强制执行权的法律

如上文所述，有关城管具有行政强制执行权的法律条文散乱于各个法律中，因此，整理这些法条成为不得不做的事情，这样有利于城管在强制执行过程中有理可据，更能提高城管执法的效率。另一方面，行政相对人可以依据此，找出城管行政强制过程中存在的违法问题，进而提出行政复议，或者向法院提起行政诉讼，保护自己的合法权利不受侵害。总而言之，整理法条这一措施对于行政双方，不管是城管，还是处于被管理者地位的群众，都是有益的，应该尽快进行。

（二）设立简易程序

《行政强制法》中仅仅在代履行这一块提到了有关简易程序的处理，这给简易程序普遍设立提供了参考^[7]。城管受其职能的影响，普遍处理的是一些法律关系简单，案件事实清楚的执法案件，所以，笔者认为在城管行政强制执行过程中普遍设立简易程序是很有必要的，普通程序的设立是为了保证行政执法的公正，是为了让城管人员依法办事，主要是为了防止执法人员侵害相对人的合法权益，而简易程序的设立更主要是为了解决效率的问题，当然前提依然是不违法。普遍设立简易程序不仅仅只是加快了城管执法人员处理事务的效率，这种措施依然对于受管理的群众来说效益明显，群众可以根据城管的行政强制执行来应对接下来发生的状况。

（三）改变我国现行行政强制执行分配制度

笔者认为这可以向外国借鉴。国外主要有两种模式，一种是由英美法系也就是英美国家为代表的司法执行模式，一种是由大陆法系也就是德奥国家为代表的行政执行模式。^[8]因为受我国国情决定，我国司法资源缺乏，笔者认为自然不能学习英美国家的司法执行模式。而德奥国家的行政执行模式值得我国借鉴。我国学者在行政强制执行分配问题上也进行了有益的探索，他们提出了几种方式，例如，坚持“以行政机关申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅”的现行司法主导执行体制的前提下，适当扩大行政机关的强制执行权，对于这种方式笔者不赞同，因为这种方式依然经受不住我国司法资源缺乏的考验。再如审查和执行职能分配分开，将审查权分配给法院，执行权分配给行政机关，笔者依然不赞同，纯粹的将审查和执行分开，一方出问题，可以很清楚的追究其责任，看似合理，但我们应该清楚法院的职能就是在监督，因此，法院在行政机关强制执行时依然要履行其职责。笔者觉得我国的行政强制执行分配制度应该是“以行政机关自行强制执行为原则，以行政机关申请人民法院强制执行为例外”的，补充说明涉及人身自由这种重要的行政强制执行依然由法院负责。笔者有以下几大依据，首先，我国司法资源缺乏，这是国情，决定了“行政机关申请法院强制执行为主的制度是违背客观现实的，是不合理的。再次 ，防止司法与行政的错位认识，一般而言，法院主旨在于监督，在于审判的公正，而行政机关是执行机关^[9]，《宪法》第八十五条规定国务院是国家权力机关的执行机关。大大提高了效率，现行的行政强制执行分配体制更多的是体现了公正的重要性，而忽略了行政强制执行的效率问题，这造成了行政机关执法效率慢的问题，“以行政机关自行强制执行为主”这种制度不仅仅有利于提高效率，从另一方面来看，它减轻了法院的负担，法院可以因此拥有更多的司法资源去更加公正的审判民事、刑事和行政案件，提高了法院的权威。

（四）从多方面解决城管自身问题

一方面是因为城管执法依据的散乱，也就是城管需要国家给以正式的对待，出台城管综合执法的依据，随着城市的发展，城管发挥的作用越来越大，不是国务院出台一部法律文件能够解决的，防患于未然是很有必要的。然后，提高城管执法人员各方面的素质，确立“文明执法”这种执法方式，提高城管人员的门槛，杜绝一出事就拿“临时工”来顶包这种行为。再次，城管要注重媒体舆论宣传。近年来关于城管暴力执法等一系列负面新闻充斥在网络与媒体上，提高城管在群众眼中的形象成为当务之急，树立城管良好的形象，那样会时其在强制执行过程中更容易让相对人接受。

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