摘 要

一、绪论 5

二、弱势群体社会救助的理论基础 5

2.1弱势群体 5

2.2 社会救助 6

2.3理论基础 6

2.3.1生存权和发展权 6

2.3.2社会正义 7

2.3.3国家责任 7

三、我国弱势群体社会救助的现状 7

3.1 社会救助法律现状 7

3.1.1 宪法对弱势群体的保护 8

3.1.2 法律对弱势群体的保护 8

3.1.3 法规、规章对弱势群体的保护 9

3.2社会救助法律规范适用效果 9

四、我国弱势群体社会救助法律保护的不足 10

4.1 覆盖范围较窄 10

4.2 救助标准较模糊 11

4.3 社会救助供给主体责任不明确 11

4.4 救助内容存在局限性 12

五、我国弱势群体社会救助法律制度的完善 14

5.1 加快社会救助立法工作 14

5.2 逐步提高社会救助的覆盖范围 14

5.3 明确救助标准，提高救助效率 15

5.4 厘清社会救助供给主体的职责 16

5.4.1 明确政府社会救助职责 16

5.4.2 社会力量参与 16

5.5 转变社会救助方式和内容 16

5.5.1 助人自助 16

5.5.2 注重维护人的尊严 17

结语 18

摘要

随着社会的发展，我国的弱势群体问题越来越不容忽视，若是对其置之不理，势必会阻碍我们构建社会主义和谐社会的目标，也不利于社会稳定，因此，对其进行社会救助是我们必然的选择。从法律上探讨弱势群体的社会救助，对弱势群体的权益进行确认，最终从制度上提供保障，具有重要的理论意义和现实意义。本文通过文献研究、案例分析以及比较研究等方法，首先阐述了弱势群体和社会救助的概念以及对弱势群体进行社会救助的理论基础，结合我国现行法律规范对弱势群体的保护，对《社会救助暂行办法》在适用中存在的覆盖范围较窄、救助标准不明确、救助内容存在局限性等不足进行了分析，进而对我国弱势群体社会救助的完善提出几点建议，以期从现实和理论上提供一点借鉴。

关键词： 弱势群体 社会救助 法律现状与建议

Abstract

With the development of society, the problem of our country's vulnerable groups can not be neglected, if we ignore it, it will hinder our construction of the goal of socialist harmonious society, but also not conducive to social stability, therefore, it is our inevitable choice for social assistance. It is of great theoretical and practical significance to discuss the social relief of the disadvantaged groups from the law, to confirm the rights and interests of the disadvantaged groups, and to provide the guarantee from the system finally. Through the methods of literature study, case analysis and comparative study, this paper this paper first expounds the concept of the disadvantaged groups and social salvation and the theoretical basis of social assistance to the disadvantaged groups, and unifies the protection of the disadvantaged groups in the current legal norms of our country, and the scope of the interim measures for social assistance is narrow and the relief standard is not clear. , the limitations of the contents of the relief are analyzed, and then some suggestions are put forward to improve the social assistance of the disadvantaged groups in our country, hoping to make a modest effort to the legal problems and perfection in the social assistance of the disadvantaged groups in our country.

Key Words：vulnerable groups；social assistance；Legal status and suggestions

一、绪论

社会救助近年来在我们的社会生活中出现的频率非常高，对弱势群体进行社会救助已经成为我们不能忽视的问题。虽然普通公民对社会救助法律制度的理解和运用尚存在很大的模糊性，但是公民对社会救助法律制度的期待却不容忽视。解决民生问题一直是我国的焦点问题，社会救助是解决民生问题的一个重要方面，在全面推进依法治国大方略下，从法律上对社会救助给予保障不容忽视，况且我国社会救助的法制化建设仍然处于落后状态，《社会救助法》的立法之路一波三折，直至2014年才颁布了《社会救助暂行办法》作为行政法规出台，我国亟需建立和完善社会救助法律制度，因此需要我们对社会救助法律规范进行关注。

我国弱势群体社会救助问题也受到学者的的关注，并产生了大量的成果。我国许多学者都对弱势群体的概念进行了研究，并产生了不同的学说，例如能力脆弱论、社会地位论、贫困定性论等等。各学者从不同的角度进行阐述，但都存在局限性，例如贫困定性论，主要从经济贫困和物质生活状态来进行界定，非常片面。不可否认经济贫困是弱势群体的一大特征，但权利贫困也应该忽视。我国学者还对我国社会救助制度存在的问题以及如何加强对弱势群体的法律保护等方面进行了研究，也都提出了各自的观点和见解。对于弱势群体的法律保护问题，虽然观点有很多，但也有一些共同之处，很多学者都提出要进一步完善法律制度，构建多层次立体化的法律保护体系，并完善相关配套制度，除此以外，学者也比较关注规范社会救助关系主体的行为，救助的对象、方式、途径等问题。有些学者还从国家责任的角度出发来进行研究。

国外一些发达国家的社会救助法律制度相对健全，也积累了比较丰富的经验。我认为国外社会救助法律制度的一些经验和国外学者的一些研究我们可以予以借鉴。例如重视社会救助法律制度与相关制度的衔接与结合、重视恢复弱势群体的自立能力，由单纯的社会救助向培养“可行能力”转变，形成发展型、造血式社会救助模式；对被救助对象的不规范和不诚信的行为采取惩罚措施等，我们可以借鉴这些经验，并取其精华，形成适合我国国情的对策、措施。

二、弱势群体社会救助的理论基础

2.1弱势群体

社会弱势群体，简称弱势群体，从某种意义上说，社会弱势群体是人类历史发展中的普遍现象。这个群体既存在于发达国家，也存在于发展中国家，尽管其规模和程度不同。我国过去受“左”倾思想的影响，人们没有重视这个问题，认为我国不存在弱势群体，随着经济体制改革和政治改革的深入，我国进入了一个复杂的社会转型期，在这一过程中，弱势群体问题逐渐显现，逐渐成为一个不容忽视的社会问题，如果放任不管、任由其发展，对我国的社会稳定、经济发展、文化建设等都会造成负面影响，我们必须积极的、适时的对这些问题予以解决。

在研究弱势群体的社会救助时，对于谁是弱势群体，是我们必须予以关注的问题。法律作为调控人类生活的主要规则，弱势群体的社会救助也受到法律的调整，因此也有许多学者从法学的角度对弱势群体进行解释并产生了相关学说：能力脆弱论、社会地位论、贫困定性论等。各位学者对弱势群体的定义各有偏重，本文认为，弱势群体是依靠自身力量或能力无法保持个人及家庭成员维持最基本的生活水平，需要国家和社会给予帮助和支持的社会群体。我们必须认识到，弱势群体是一个相对动态的，我们应该以动态的眼光来看待弱势群体，弱势群体的部分人可能通过社会救助和自身努力成为强势群体，而一些强势群体也可能因为突然遭受危机而成为弱势群体。

2.2 社会救助

弱势群体是社会中承受力较弱的群体，不论是生存能力的承受能力还是心理承受能力都比较弱，一旦社会各种矛盾加剧，社会风险将会首先从弱势群体爆发。在社会经济、政治、文化生活中处于弱势地位不但会影响本人的现阶段以及未来的生活，而且还会影响其家人和亲友的生活，最终造成更大的不幸。此时，社会救助就是对弱势群体进行保障的一个比较好的手段，目前我国对社会救助的概念还没有比较权威的界定，本文认为社会救助是国家和社会对于公民由于年老、疾病、伤残、自然灾害或丧失劳动能力等各种原因造成的收入减少或收入中断而不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会依照法律规定运用掌握的资金、实物、服务等手段帮助被救助者维持最基本的生活权利的一种社会保障措施。^[[1]]

2.3理论基础

2.3.1生存权和发展权

社会救助权具有基本人权的属性，对弱势群体进行社会救助也是对人权的保护，保障人权也早已写入宪法，政府对公民进行社会救助是其应尽的责任和义务。生存权和发展权是最重要的人权，公民的社会救助权根植于宪法所确立的生存权和发展权，着意于帮助贫困者摆脱自然或社会危险状态而导致的贫困，保障其实现免于因匮乏而遭受社会排斥的自由。生存权是一个人维持生存状态必不可少的天然权利，是人权的重要内容，是人能够有尊严的在社会中生存的基础。生存权作为宪法中的一项纲领性的权利，生存权保障是现代社会救助乃至社会保障立法的起点和归宿。^[[2]]生存权随着社会的发展而不断的发展，不断丰富。生存权既然作为一项基本权利，那么国家就有必要对其进行保护，更有必要通过法律对生存权加以确认和保障。生存权是维持人们最低生活的需要，人们在满足基本生活需要以后，必然会有更高的追求，而不是仅仅满足于生存。实现个人的自立，促进个人尊严和价值的实现。逆水行舟，不进则退，如果停滞不前，只会永远的停留在满足最低的生活需要，最终仍然处于社会弱势地位，而无法实现自立。注重被救助对象在摆脱困境后能够是否实现自立、能否避免对福利的依赖以及能否得到更好的发展，所以注重实现人的发展权也要求对弱势群体进行社会救助。对弱势群体进行广泛的社会支持和特殊保护，是人权也是生存权和发展权的基本要求。

2.3.2社会正义

社会救助一个重要的理论基础就是社会正义。公平正义不仅是我们生活中所追求的目标，更是法律所追求的重要目标。正如罗尔斯所认为，“正义是社会制度的首要价值”^[[3]]“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确的说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定社会合作产生的利益之划分的方式。”^[[4]]对于弱势群体而言，令其获得公平感十分重要，社会救助是在追求平等的大前提下，对弱势群体进行保护。一个公平正义的社会并不是财富、权利的绝对公平，而是处于相对公平的状态，采用适当的方法对弱势群体进行适当的救助，对于实现社会的公平正义、保持社会的良性运转具有十分重要的作用。社会的公平正义要求我们必须通过多种途径促进弱势群体在社会生活的各个方面的改善，帮助其走出困境，与其他社会成员共同发展，力求实现最大程度的公平正义，增强弱势群体对政府和社会的信任感、对社会的认同感，实现社会的和谐、稳定，最终达到社会主义和谐社会的最终要求。政府只有对弱势群体进行有效的保护，社会的公平正义才能得以维系。

2.3.3国家责任

洛克认为，人们将自然状态中享有的福利让渡给国家是为了更好的保护自己，而国家的存在也只能是为了实现民众的和平、安全和公共福利。^[[5]]正是如此，社会救助不是一种恩赐，符合法定条件的公民享有社会救助是一项基本权利，提供社会救助是国家和社会应尽的责任和义务，是国家管理社会的一项基本职能。^[[6]]作为国家的行政机关，政府不仅是社会的管理者，还是执行者，对弱势群体进行社会救助更是其应当承担的责任，也是其管理社会的一项基本职能。这就意味着在社会救助中、在保障公民合法权益时，政府应当积极承担起相应职责，并且应当积极为实现每一个人的全面而自由的发展创造条件。

另外，为弱势群体提供救助和保护，是实现我国两个一百年建设目标的必然要求。我们每一个人都应为实现战略目标贡献自己的一份力量，弱势群体也应如此，而不应该成为社会的负担。因此，国家为弱势群体提供保护和帮助，为其创造公正的社会环境以提高其自身素质和竞争能力，能够充分发挥弱势群体的创造力最终实现个人与国家的共同发展，也能加快社会主义现代化强国的建设进程。

三、我国弱势群体社会救助的现状

3.1 社会救助法律现状

制度供给是社会救助发展的前提和基础，国家必须在社会救助制度的建立上担负起责任，包括制定法律、法规和条例等，将社会救助对象应当享有的各种正当性的利益诉求予以制度化，为社会救助工作提供法律依据。^[[7]]社会救助法律法规的实施希望能够使弱势群体得到有效的帮助，负责社会救助的各个政府部门能够在管理上更加规范。我国对弱势群体进行社会救助有较长时间的发展历史，从改革开放以来，我国的立法机关为了维护弱势群体的权益，先后通过了一系列法律规范，可以看出，在立法趋势上，弱势群体的社会救助工作已经逐步法制化，目前，我国已经初步形成了以宪法为基础、以相关法律法规为支撑、以地方性政策相辅助的社会弱势群体保护体系。[^[8]]

3.1.1 宪法对弱势群体的保护

我国现行《宪法》对维护弱势群体的权益进行了相应规定，充分体现了对弱势群体的保护。第一，2004年修正案将“国家尊重和保障人权”写入《宪法》，进一步为贯彻执行人权保障提供了宪法支持，也为我国的立法工作坚持以人为本、立法为民的理念起到了重要的指导作用。第二，《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利……帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”对政府为弱势群体提供社会救助提供了明确的宪法保障。第三，《宪法》从国家和民族的长远利益出发，规定了有关教育方面的内容，第46条规定了公民的受教育权，为弱势群体提供教育为实现其自立增加了机会。第四，第48条、49条对妇女、老人、儿童的权利做出了特殊规定，明确了父母和成年子女的家庭义务，规定了对妇女、老人、儿童的家庭保护，体现了宪法对弱势群体的关注。

3.1.2 法律对弱势群体的保护

我国的一些基本法律也对弱势群体的社会救助有相应的关注。我国《刑法》在刑事责任年龄方面对未成年人和老年人的刑事责任做出了特殊规定，在刑事责任能力方面对残疾人、精神病人、未成年人、孕妇等弱势群体犯罪做出了特殊规定，并规定了相应的减免刑罚的情形；在程序法方面也有相应的保护，《刑事诉讼法》第94条、第98条在讯问和询问时对残疾人和未成年人都有相应的保护性规定。

我国的新制定的《民法总则》也分别为未成年人、精神病人的民事行为做出了相应的规定。例如未成年人，《民法总则》充分考虑了未成年人的心理、智力等多方面的发展情况，为了更加充分地维护未成年人的权益，对未成年人规定了特殊保护的条款，例如第148条、193条、194条针对未成年人的民事行为和相关权利如请求权、损害赔偿请求权等进行了特殊规定。近几年，社会上出现了一些案件（彭宇案等）让许多人们对是否要见义勇为产生了迟疑，为了增强大家见义勇为的信心，让大家能够放心做好事，《民法总则》新增了自愿紧急救助免责制度，增强大家对生处困境的人伸出援助之手的勇气，也为其提供法律制度上的保障。

除此以外，我国还制订了一些专门的特别法对弱势群体予以保护。《残疾人保障法》不仅对残疾人的医疗康复进行了规定，对残疾人在生活福利和实现自立等多方面也制订了比较详细的保护措施；《未成年人保护法》在保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益等方面下了很大的功夫。对未成年人给予了家庭、学校、社会、司法等多方面的保护；《预防未成年人犯罪法》对未成年人的心理健康也进行了高度的关注，对于未成年人积极进行心理健康方面的教育，对未成年人的不良行为及时制止并给予相应的教育，及时预防未成年人犯罪。除此以外，我国又出台了《未成年工特殊保护规定》和《禁止使用童工规定》对未成年人有了比较周详的保护；《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》分别对妇女和老人在财产权、人身权等重要方面都进行了特殊保护，并且规定了在其权益受到侵害时采取何种手段以进行有效救济等详实的内容，是保护妇女和老人的两部非常重要的法律。

3.1.3 法规、规章对弱势群体的保护

《社会救助暂行办法》是于2014年2月21日经国务院颁布的我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，是推进社会救助规范化与法制化的重要的里程碑，为社会救助提供重要的法律保障。《社会救助暂行办法》以行政法规的形式确立了一个较为清晰地社会救助体系，在最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助、受灾人员救助等方面都进行了相应的规定。

在《社会救助暂行办法》这部统筹社会各项救助制度的行政法规出台之前，为了建立与市场经济体制相适应的保障体系，国务院先后出台了《关于职工养老保险改革的决定》、《关于实行职工企业基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理的有关通知》、《失业保险条例》、《社会保障费征缴暂行条例》《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《自然灾害救助条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等一系列行政法规。国务院各部委也相继制订出台了《社会福利机构管理办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等一系列规章，以及相当多的地方性法规和规章。

3.2社会救助法律规范适用效果

目前我国已经有大量的法律、法规、规章的出台使得弱势群体社会救助的法律规范有法可依，总体来看，我国现行社会救助法律规范发挥了一定得积极作用。第一，从法律上确定了国民在在基本生存难以维持时可以向政府提出申请并获得帮扶的权利，并使之成为一项基本权利。第二，从法律上保障了国民的基本生存权，保障的弱势群体的基本生活，通过物质、金钱等方式让众多弱势群体获得了最起码的生存保障，有效的解除了众多贫困人口的生存危机。第三，我国的社会救助正在从单一的生活救助向综合救助转变。第四，通过货币给付等形式直接给弱势群体以收入补偿，例如给贫困学子以学业帮扶、给高校贫困生助学金等等，在一定程度上为家庭条件存在困难的学生减轻了一部分负担，进而让贫困学生能够得到教育机会，加大改变自身弱势地位的可能。第五，促进了社会的公平和正义，在一定程度上缩小了居民的收入分配差距，进而促进社会的公平、正义、和谐、稳定。

但是，由于我国的具体国情，弱势群体法律意识的淡薄等等原因，使得很多法律救济未达到法律条款设计之初本欲达到的效果，社会救助法律规范的适用和运行状态还有很多需要我们重视的地方。第一，一些家庭或个人处于弱势群体，但由于种种原因（担心受歧视等），不愿承认自己的贫穷或者家庭的困境，更不愿公之于众，于是在需要寻求社会救助并且符合获得社会救助的条件时，宁愿忍受生活中的种种不幸也不愿向政府和社会寻求帮助。第二，由于部分弱势群体知识水平不高，不了解与其生产生活密切相关的法律法规，在遇到问题时，即使想要通过法律手段来寻求社会救助，也无法有效的运用，只能选择自己了解的方式，例如在许多纠纷中，很多公民选择向领导申诉或者信访等手段解决权利救济等问题，基本不提起行政复议和行政诉讼。在不理性的情况下，可能还会引发暴力行为。第三，寻求法律救济也需要一定得经济条件，经济问题也成为弱势群体运用法律解决自身问题的一大阻碍。即使他们希望通过法律手段获得帮助，也有可能因为成本过高而选择放弃。第四，社会救助法律规范的适用效果还有待进一步的完善，较大一部分原因是我国仍处于社会主义初级阶段，经济发展相对而言依然比较落后。经济基础决定上层建筑，社会救助法律规范的实施受限于经济发展不足的影响。第五，社会救助法律规范在实施过程中存在一些重亲厚友、符合条件的无法获得社会救助而不符合条件的却能够获得补助等现象，令很多良好的规范没有发挥出很好的效果，这与相应监督机制存在一定缺失密切相关。第六，救助对象的流动性较差，很多救助对象经过一定阶段的社会救助已经有足够的能力独立生存，却仍然享受着优惠待遇，导致资源的浪费。第七，社会组织进行救助收到了较大的限制，相关社会组织的参与积极性也相应有所降低。虽然《社会救助暂行办法》有规定强调和鼓励社会性救助组织参与社会救助，但实际操作中，社会性救助组织在我国仍然面临比较严格的资格限制，设置和运行会受到较多约束。社会救助作为我国现代社会保障体系的一个重要方面，关乎万千弱势群体的基本生存，必须坚持“托底线、救急难、可持续”的方针，充分发挥好保民生的功能，《社会救助暂行办法》作为新中国成立以来第一部全面统筹和规范各项社会救助制度的行政法规，具有重要的现实意义，我们应当肯定它所取得的成绩、以及它的突破和创新，更应当正视它所存在的不足和缺陷。

四、我国弱势群体社会救助法律保护的不足

社会救助作为我国现代社会保障体系的一个重要方面，关乎万千弱势群体的基本生存，必须坚持“托底线、救急难、可持续”的方针，充分发挥好保民生的功能，《社会救助暂行办法》作为新中国成立以来第一部全面统筹和规范各项社会救助制度的行政法规，具有重要的现实意义，我们应当肯定它所取得的成绩、以及它的突破和创新，更应当正视它所存在的不足和缺陷。

4.1 覆盖范围较窄

弱势群体作为社会发展中的一个特殊人群，随着我国社会经济体制改革进程的深化，不断有新的弱势群体出现。但是《社会救助暂行办法》将社会救助的受助对象限定为低保对象和特困供养人员，将专项救助简单得叠加在低保制度之上，不仅不利于保障低收入群体的起码生活，而且导致低保对象与靠近低保线的低收入群体的不公。[^[9]]在实践中，尽管低保人群的社会救助覆盖规模不断提高，但是社会救助的对象种类范围并没有随之扩大。低保对象只是弱势群体当中的处境最困难的一部分，并不包括所有需要帮助的弱势群体，最低生活保障也仅仅是社会救助的一项内容，社会救助需求还包括其他很多方面。一部分收入虽然超过低保线的低收入家庭当遭到特定的困难事件也会陷入生活危机，一些因为经济形势和政策原因出现的弱势群体例如失地农民等等，也需要相应的救助制度予以相应的援助。2016年8月26日，甘肃康乐县景古镇一起严重的造成5人死亡的刑事案件引起了社会的关注，随着案件的调查，我们发现这与社会救助的落实不到位存在很大的关联。村民杨改兰因为被剥夺低保资格生活失去着落，于是选择在杀死四个孩子后自杀。杨改兰的家庭条件能不能被纳入当地低保救助我们不予评判，但是即使杨改兰不能获得低保救助，其家庭所存在的困难如居住条件差、危房没有及时改造等等，也应当给予杨改兰其他方面的相应的救助，以帮助其家庭脱离生活危机，而不是仅仅令她退出低保的队伍，对其不提供任何帮助。

4.2 救助标准较模糊

《社会救助暂行办法》第10条对最低生活保障标准的制定进行了规定，最低生活保障标准的制定和调整由各级人民政府负责，留给了地方政府极大的裁量空间，全国各市、县最低生活保障标准不一，甚至出现部分地方政府在制定和调整最低生活保障标准时攀比和不作为等行为。救助标准的模糊就意味着对救助对象的识别存在一定的不确定性，不仅如此，也影响了救助所需资金和救助人数的准确测算，更影响了这项制度促进社会公平的功能发挥。上述杨改兰的案件中在识别救助对象时，基层政府仅仅通过收入作为衡量是否给予低保救助的标准是不周延的，这个案例中基层政府没有考虑杨改兰家的实际情况，通过简单的识别程序，撤销杨改兰家的低保资格，是导致杨改兰家庭悲剧的一个重要原因。