摘 要

随着家庭机构、社会结构的转型，传统的家庭照护功能逐步瓦解，老龄化问题的严重性，对老年人口的照护逐渐成为整个社会的责任，探索建立符合我国国情的长期照护保险制度已是亟待解决的问题。德国于1994年通过《长期照护保险法》，已经基本实现了全民应保尽保的目标，促进了社会的健康发展。当前，我国正处于深化改革的背景之中，要通过分析、借鉴德国长期照护保险的实施背景、保险关系、保险给付、保险的权利救济等方面的经验与不足，树立明确的照护目标，抓紧属于我国的长期照护保险的顶层制度建设，补齐政策短板，构建符合我国国情的多元化长期照护保险体系。

关键词：老龄化；德国照护；长期照护；社会保险

1. 绪论
   1. 选题目的及意义

一方面，由于家庭人口结构的转型，越来越小型化和集中化，年轻人的支持扶养意识越来越弱，传统的家庭扶养功能也受到了削弱；另一方面，随着医疗水平的提高，人们的平均寿命越来越长，慢性疾病的发病率也越来越高，失智失能人士人数激增，对护理的需求也在不断增长。根据目前的统计来看，中国是世界上老年人口最多的国家，中国老年人口所占总人口的比重也已经严重超标。如此严重的老龄化问题必然会带来一系列关于老年人的养老、医疗、照料、保健等方面的问题。单纯依靠家庭的力量已经难以解决老年人的养老问题，需要由社会来提供必要的保健及医疗等护理服务，同时建立有效的商业照护保险制度，多管齐下解决这一棘手的问题。

2016年6月，中国推出了长期照护保险制度的试点工作，从试点的基本情况来看，我国的长期照护保险制度发展方向与实践模式与德国的长期照护保险制度有着极大的相似性。德国作为一个实施长期照护保险制度的国家，其长期照护保险制度经验丰富，其长期照护保险体系的实践经验对我国具有较大的借鉴意义。虽然已经有很多成熟的国外经验，但是如何在中国建立一个长期基本照护保险制度尚处于探索阶段。长期照护制度的建立不仅会对我国的社会经济产生重要的影响，而且具有直接关系到被照护者和家属的照顾负担的重要性。

本文的目的正在于通过对德国长期照护保险制度的法制经验进行分析与学习，找到适合我国国情的长期照护保险的实施方法，更好地推动社会良性发展。

• 1. 国内外研究现状

在国外，很多国家都已经建立了长期照护保险制度，有共通点也有差异，不少国家的制度运作和管理经验已经相当成熟，他们在照顾失智失能人群方面发挥着重要的作用，保障了大多数被照护人过上了正常而有尊严的生活，老龄化这一社会问题得到了较好的解决。

同时，国外学术界对长期照护保险制度的研究也十分深入，也得到了一些有价值的发现。一些研究人员在研究家庭成员对长期照护保险需求的影响时，提出将长期照护提供者分为正式和非正式照护两类，当人均寿命延长时，由配偶或者家属提供的非正式照护会比正式照护更多，由此他们对于长期照护保险的需求就会减少。还有一些学者发现在政府实施社会救助制度的基础上再增加商业保险的模式时，由于目前商业保险市场的缺陷，将使得人们购买商业性长期照护保险的意愿降低[^[1]]。 在长期照护保险模式的选择与收入的分析中，研究人员通过数据分析表明，收入较高的人群会更倾向于居家照护模式，因为家庭环境会让他们感觉更舒适，此时会有专业的照护人员到家中提供照护服务；收入较低的人群则选择在则更倾向于选择机构照护的模式，在照护机构内得到长期照护服务。

荷兰于1964年，是世界上第一个建立社会长期照护保险制度的国家；德国于1994年建立社会长期照护保险制度；日本于2000年建立长期照护保险制度，是亚洲第一个建立的国家；韩国在日本之后建立，参考了德国与日本的经验建立长期照护保险制度。荷兰的待遇范围是最广的，德国和日本的待遇范围都较荷兰更窄，德国更多地依赖于本国的疾病健康保险。

自20世纪末以来，德国建立了较完善的长期照护保险法律体系，在应对制度困难方面取得了较好的成绩。长期照护保险继健康（疾病）保险、职业灾害保险、年金保险及失业保险之后，成为第五种社会保险。尽管存在一些质疑，但德国的长期照护保险制度也正一步步更加完善。

虽然不同国家建立社会长期照护保险制度的时间不尽相同，但在建设的过程中，所有国家都表现出较强的“学习效应”和“系统模仿”。例如，日本和韩国在制度认同上一直向德国靠拢，这主要是基于这些国家长期照护制度建立的背景较为一致。换句话说，它们面临着相同的社会困境。

对于中国而言，虽然长期照护保险制度已经进行了试点，但仅仅是试点，未来还有很长的路要走。从试点的情况来看，我国实施长期照护保险制度还有许多难题需要克服，许多的问题亟待解决。另外，我国学术界也在不断地探索之中。所以，研究该制度框架如何构建显得非常迫切并且重要。目前，国内对基本照护保险的相关研究主要包括以下几个方面：

第一，关于建立长期照护保险制度的必要性研究。研究学者对于建立长期照护保险制度的必要性没有异议。因为目前在我国，制度的设计还不成熟，未形成完整的体系，照护系统运行效率低下，照护资源难以统一协调运筹。因此，建立一个完善的长期照护保险制度势在必行，这会对将来长期照护的实施起到一个宏观的指导作用。

第二，关于选择长期照护保险承保模式。有的学者认为我国可以采用社会保险和商业保险相结合的模式，由社会保险提供基础的长期护理服务费用，并且强制购买此种社会保险；同时发挥商业保险的作用，采取有利的政策鼓励商业性长期照护保险发展。一些学者对这一观点进行了补充，他们认为我国长期照护保险制度应实现资金供给体系的多层次化，即社会长期照护保险面向最广大的基层群众，尽可能地满足更多人的基础照护需求，而商业照护保险则作为补充面对高收入人群，满足他们更高质量的照护要求，以此形成多元化的保险模式。还有一些学者则认为应积极鼓励商业保险提供更加全面有效的医疗服务产品，同时发挥商业医疗保险的补充作用，逐渐减少政府和企业的财政压力。

第三，关于长期照护的供需匹配研究。建立长期照护服务机制的基本指导思想，应该是政府主导、社会组织等机构为主力，家庭等为重要参与者，实行市场化配置。从供给侧改革的角度，学者们认为可以分步构建“长期照护服务体系和“长期照护筹资体系”[^[2]]。照护提供者在保持多样化参与的同时还应该保持照护的质量，照护需求的资格认定目前只停留在因身体残疾而导致的生活不能自理的老年人身上，将来应该尽可能往更广的需求范围进行研究。

第四，对长期照护保险的国际经验研究。德国、日本、韩国、荷兰等国家根据自己国家的实际情况已经建立起了长期照护保险制度，已经实施了一定的时间取得了一定的效果。国内学者也一直在对国际上的典型代表国家实施的背景、经验、不足、教训以及对我国的启示进行了研究。一些学者认为德国长期照护保险制度取得重大成就，其原因在于其在融资、成本控制、人才供给、服务质量等多个方面拥有缜密的制度设计，从而实现了照护全方位、资金有效利用等目标。我国的长期照护服务体系中缺乏市场的参与，也缺乏非营利性组织的参与，将各种资金进行合理的整合与分配将是我国长期照护服务体系必须解决的问题。在长期照护服务的研究方面，我国学者已经取得了丰富的研究成果，但政府一直缺乏实质性地进展，当然，我国长期招呼制度宏观层面制度结构的缺失是亟待解决的问题。

1. 德国长期照护保险的实施背景及内容

2.1 德国长期照护保险的实施背景

德国自1994年立法通过《长期照护保险法》，将长期照护保险纳入社会保险体系，并且纳入了社会救助法典。德国之所以实施长期照护保险制度，主要是基于以下三点背景：

1. 人口老龄化加重。根据德联邦统计局的资料显示，德国是欧洲老龄化比重最高的国家，65岁以上的人口占总人口的比例到2060年预计将达到34％[^[3]]。老龄化社会中高龄人数不断增长，伴随而来的是失智失能人口即需要照护人数人数的增加。根据统计，德国需要照护人数从1995年的165万人增加到2010年超过210万人，占总人数的2.6％[^[4]]。
2. 家庭结构的变化。家庭开始变得核心化、小型化，在家庭照护中，女性仍然占据主要地位，如妻子、媳妇、女儿等。但随着女性开始不断进入职场，实现个人价值，需要照护人口由谁照顾便成了问题，这时只能寻求社会的帮助。
3. 政府财政压力的增加。在实行长期照护制度以前，为了应对照护的需要，通常会动用个人存款，或者采取商业保险的形式，甚至女性被迫停止工作回归家庭进行照护，因此而带来的是家庭经济负担的加重。除了个人以及家庭的努力应对之外，政府也在借助其他社会保障体系，如健康保险、职业灾害保险、社会救助法等，政府的救助预算也在不断增加，财政负担越来越难以承受。

2.2 德国长期照护保险法的内容

长期照护保险的内容主要以保险人与被保险人之间的保险关系为基础，以此探讨长期照护保险的认定程序、供给体系以及权利救济等方面的问题。

2.2.1 保险关系

有关长期照护保险的保险关系主要探讨保险人与被保险人的地位、如何成立保险关系以及保险的运作模式等。

2.2.1.1 保险人

德国长期照护保险承保机构属于疾病健康保险机构下新设立的机构，负责收取保险费和提供医疗保险服务。长期照护保险人与疾病健康保险人一样都是自主管理的公法人，两者属于同一机关，共用建筑设施、人力资源、办公物品等。与此同时，认定照护需求和等级的机关也和疾病健康保险的机关相同，但两者的运作经费以及财务负担都是分开计算、各自承担的。当然由于两者之间的紧密关系，对长期照护保险保险人的监督人，也由疾病健康保险的监督人一起进行[^[5]]。

2.2.1.2 被保险人

德国长期照护保险的被保险人，简而言之，即身体、精神或者智力有缺陷需要照护的人。长期照护保险与德国疾病健康属同一保险人，故加入疾病健康保险的人也自动成为长期照护保险的被保险人。实际上，长期照护保险在被保险人的设定上，自之前以劳工及其家属为保险主体，通过自动加入保险以及私人疾病保险等对象均纳入而扩大为“全民”保险，明显修正了早期以职业为保障区分的缺失， 而朝全民纳保的普及主义方向迈进[^[6]]。

2.2.2 保险给付

2.2.2.1 长期照护服务的认定程序

长期照护是为了让身体、心理或者精神有障碍者生活得到应有的照护，为他们提供生活上的帮助，故申请照护者应为需要照护服务的人，而不受年龄的限制，虽然申请人大多数均是65周岁以上的老年人口。

为确认申请人是否符合照护需求以及向其提供的照护服务等级，照护服务的认定需由专门的机构依据专门标准的程序进行认定，认定后还需要就复健措施以及服务的提供制定较为详尽的照护计划。