摘 要

随着我国人口结构的变化，老年人人口数量急剧增长，我国已进入了老龄化社会。同时因为上世纪实施计划生育政策的影响，以及人们的生育观念，养老观念的改变，少子家庭，独子家庭，丁克家庭越来越多。这就造成了大量老年人在失能之后无人照护的问题。此外，部分非老年人也会因为各种各样的意外事件导致失能，他们同样也需要照护。因此，失能人口的照护所带来的家庭、政府、社会压力已成为了亟需解决的问题。长期照护保险制度，是一种能够有效应对此类问题的解决方法。我国对于长期照护保险制度的发展尚不成熟，但是已有部分城市在进行试点工作，对于长期照护保险制度的立法也不完善。相较于中国，国外已经有德国、美国、日本等部分国家建立起了较为完善的长期照护保险制度体系。本文将结合我国目前的现状，分析我国目前在长期照护保险实践中存在哪些挑战，借鉴国外的实践经验，对我国长期照护保险制度的建立提供意见与建议。

关键词：长期照护保险；老龄化社会；立法；制度建立

Abstract

With the change of population structure and the rapid growth of the population of the elderly, China has entered an aging society. At the same time, because of the influence of the implementation of family planning policy in the last century, as well as the change of people's concept of fertility and pension, there are more and more minority children, only children and dink families. This has caused a large number of elderly people after disability no one to take care of the problem. In addition, some non-elderly people are disabled by a variety of accidents, and they also need care. Therefore, the family, government and social pressure brought about by the care of disabled people have become an urgent problem to be solved. The long-term care insurance system is A solution to this kind of problem effectively. The development of long-term care insurance system in our country is not yet mature, but some cities are already carrying out pilot work, and the legislation of long-term care insurance system is not perfect. Compared with China, Germany, the United States, Japan and other countries have established a more perfect long-term care insurance system. Based on the present situation of our country, this paper analyzes the challenges existing in the practice of long-term care insurance in our country, draws lessons from the practical experience of foreign countries, and provides some suggestions for the establishment of long-term care insurance system in our country.

Key Words：long-term care insurance；aging society；legislation；system establishment

目录

第一章 绪论 1

1.1研究背景与研究意义 1

1.1.1研究背景 1

1.1.2研究意义 1

1.2长期照护保险概述 2

1.2.1长期照护保险界定 2

1.2.2长期照护保险特性 2

1.2.3文献综述 3

第二章 我国的长期照护保险 5

2.1我国长期照护保险的法制建设现状 5

2.1.1长期照护保险的法律基础 5

2.1.2长期照护保险的政策文件 5

2.2我国长期照护保险的实践 6

2.2.1长期照护保险的保障对象 6

2.2.2长期照护保险的筹资机制 6

2.2.3参保人员的失能评定 7

2.2.4长期照护保险的待遇条件 7

第三章 我国建立长期照护保险制度的问题 9

3.1我国建立长期照护保险制度面临的挑战 9

3.1.1长期照护保险缺少法律的保障 9

3.1.2长期照护保险的制度定位问题 9

3.1.3中国特色的现实情况也是问题 10

3.2我国长期照护保险制度试点中遇到的问题 10

3.2.1保障水平存在问题 10

3.2.2筹资机制存在问题 11

3.2.3给付机制存在问题 11

第四章 对我国建立长期照护保险制度的建议 13

4.1对我国建立长期照护保险立法方面的建议 13

4.1.1选择整体立法方式 13

4.1.2选择规范性立法方式 13

4.1.3坚持立法原则 14

4.2对我国长期照护保险具体内容设计的建议 14

4.2.1分步确定保障对象的范围 14

4.2.2建立科学合理的照护等级评估体系 14

4.2.3建立多层次的筹资机制 15

4.2.4努力建设长期照护保险制度体系 15

第五章 结语 16

参考文献 17

第一章 绪论

1.1研究背景与研究意义

1.1.1研究背景

中国，人口数量排名世界第一的国家。由于庞大的人口基数，老年人人口数量极为庞大。根据中华人民共和国国家统计局相关数据显示，2018年年末总人口数量为139538万人，65岁及以上人口数量为16658万人，65岁及以上老年人人口约占总人口的11.9%。2016年，国家老龄委发布了《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》，可知2015年我国失能或者半失能老年人有4063 万人，占老年人口总数的比重为 18。3% 。2017年3月28日公布的《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，表示“十三五”时期是我国老龄事业改革发展和养老体系建设的重要战略窗口期，形势严峻，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将会增加到2.55亿人左右，占总人口的比重会提高至17.8%左右，高龄老年人可能将增加到2900万人左右，独居老人与空巢老人的数量将增加到1.2亿人左右，老年抚养比也会提高到28%左右^[1]。各种数据表明，未来中国一段时间内老年人人口数量依然将快速增长，老龄化社会问题依旧严峻。老龄化的同时中国经济步入新常态，经济增长开始放缓，但是相关商品价格仍旧居高不下，因此中国出现了一种未富先老的尴尬局面。正常情况下老年人的生活还能够继续，但是遇见某些特殊情况下造成生活无法自理时就会对本人以及家庭产生巨大压力。我国已经建立起了较为完善的医疗保险制度和养老保险制度，但是这两种制度对这种情况却收效甚微。此时，需要一种更好的方式来缓解压力，解决问题。

1.1.2研究意义

研究长期照护保险制度，理论意义与实践意义并存。国家一直重视与强调保护人权，生存权则是人类作为社会个体必不可少的权利，也是受到法律保护的首要权利。建立长期照护保险制度就是在对于长期照护需求者的基本权利的保护。长期照护的需求者全都是生活无法完全自理的人，其无法正常的生活。国家有必要建立起完善的长期照护保险制度，来保障相关人员的基本权利。《联合国老年人原则》中的五大基本标准，独立、参与、照顾、自我充实和尊严。提供长期照护保险，为失能群体提供照护所需的费用或服务，不仅仅是简单的对于老年人的照顾，更是一种对老年人的尊重，保障老年人有尊严的生活。生活无法自理，需要得到照护的公民，只要达到要求，都应该得到长期照护保险的保障。满足相关人群的需求是一方面，对长期照护需求者的尊重与保护更为重要。老年人曾经也年轻过，大部分也能独立的生活，年老之后也愿意继续参与社会建设。而因疾病等原因导致失能或半失能需要的到照顾的时候，就应该有相应的在制度来保障他们的生活。长期照护保险制度的建立，对于人口老龄化的压力缓解有着巨大作用，也能有效地推动老龄事业的发展。对于长期照护保险，在经济学、社会学、保险学等方面都有所研究，法学方面的研究还较少。由于我国的长期照护保险制度仅有部分城市在进行试点工作，有关长期照护保险的制度设计尚在起步阶段，并没有统一且完善的法律制度作为支撑。长期照护保险制度的建立与完善，将有效改善现有的失能、半失能群体的生存现状，也是对我国的社会保障体系的进一步完善，同样也能充实有关弱势群体保障的法制理论^[2]。

1.2长期照护保险概述

1.2.1长期照护保险界定

长期照护保险，又可称之为长期护理保险、长期介护保险。长期照护，源于英文Long-Term Care,从词面意思来看，是指较长一段时间的照料和看护。德国的《长期照护保险法》规定，因为生理、心理或精神上的问题而需要他人长期协助完成日常生活的人为长期照护需求者，而“长期”是指至少需要6个月。长期照护保险则是为了分担长期照护的风险，由全体社会成员自助互助的强制性社会保险制度。设立长期照护保险制度的主要目的是为了减轻家庭的照护负担，为长期照护需求者提供一定的保险给付，确保失能群体能够得到保障。美国健康保险协会将长期护理定义为“在较长的一段时间内，帮助生活无法自理的个人完成生活里的日常活动的护理服务”。由于某些原因使这些人失去了自理的能力，需要得到各种护理服务，因为长期护理服务的需求人在受到长期护理服务时而花费了不菲的费用，便设计出了长期护理保险作为补偿。长期照护保险在日本又被称为长期介护保险，其包含有家务的服务和身体的照顾。日本的《介护保险法》，乃是以社会保险的形式为了那些失能的老年人提供如帮助吃饭、洗澡、排泄等日常活动的支持和护理服务，使他们的日常生活能力不要再持续恶化，进而能够获得生活上的独立。与德国一样，日本也要求长期至少需要持续6个月。此外，日本的长期照护保险主要针对的是老年人。综上所述，长期照护的持续时间在6个月以上，需要为因为某些原因导致需要照护服务的人提供其所需要的照护服务。长期照护保险则是为那些生活无法自理的人在需要照料与看护时提供资金或服务的一项保险制度。

1.2.2长期照护保险特性

长期照护保险制度也有其特性。首先就是长期性，众多国家都规定，长期照护保险至少要6个月。因为长期照护所针对的对象是生活无法自理，需要照护服务的群体，那么这一类群体就很难在短时间内恢复自理能力，其对照护服务的需求在一段时间内会很高，因而这种照护服务的时间会很长乃至于是无限期的。其次便是照护性，可以将照护理解为照顾与看护。照顾体现的是对人的身体的照顾，协助对生活无法自理的人的正常的生活；看护更多的是对人的关注，不仅在身体上，也要在心理上、精神上、情感上。长期照护制度是以生活上的照护为主，医疗照护为辅，并且在服务上会要求更高的质量^[3]。还有持续性，简单来说就是对长期照护的需求是一直持续的。因为照护主体的特殊，他所需要的照护可能是随时发生的，生活中的日常活动都需要他人的协助，这种需求不是暂时的，也不是随时可停的，必然要持续一段时间。最后便是社会性，长期照护保险制度是一种由国家与政府所建立起的社会性制度。长期照护保险制度保障的是社会中的弱势群体，基于对人权的保障以及社会公平的需要，需要有法律的规范，以及强制力的介入。长期照护保险制度既是人的需要，也是社会的需要^[4]。

1.2.3文献综述

目前，国外某些国家已经建立起了较为完善的长期照护保险制度，外国学者对于长期照护保险的研究也更为的深入与完善。Peter Kemper等人研究发现，65岁以上的人需要的长期照护时间平均下来大约有3年，并且有半数无法承担长期照护的费用，养老保险与医疗保险也无法一直负担这些费用^[5]。长期照护保险的需求受到众多因素的影响，如保险替代品、个人的偏好、成本等^[6]。Benjamin等学者研究发现女性选择长期照护保险的较少，高收入群体，少数民族群体更倾向于选择长期照护保险^[7]。日本运行长期照护保险，面临护理人员缺乏、财政压力大等问题^[8]。美国学者Brown的研究中，美国的长期照护保险其产品的购买力低下，政府为长期照护保险的支出过高，面临巨大的财政压力^[9]。同样，德国也面临着类似的问题。长期照护提供者可以分为正式照护与非正式照护两种类别^[10]，如果家庭提供的非正式照护越多，则对于专业的长期照护需求就越少，随之而来的便是对于长期照护保险的需求也会减少。Anne Tumlinson等研究认为美国不存在独立的，在国家层面上适合全体国民通用的长期照护保障制度^[11]。Brown，Finkelstein则认为人们会因为实施了社会救助制度，并由于商业保险的弊端，降低购买商业长期照护保险的欲望^[9]。

国内对于长期照护保险制度的建立尚在起步阶段，对于长期照护保险的研究也还不完善。戴卫东研究表示，长期照护保险制度的产生是有许多的原因，包括了人口的老龄化、护理费用的高昂、家庭结构变小以及女性社会地位的改变^[12]。具有中国特色的城市化所导致的人口流动，留守老人，再加之社会保障体系不完善所带来的一系列问题，都促使了长期照护保险的产生^[13]。国内学者对外国各国的长期照护保险制度的比较分析与经验介绍上研究较多。郝君富、李心愉研究发现，德国在融资、质量保证、成本控制、受益条款等方面所进行的制度设计，使得其社会改革取得了重大成就^[14]。吕学静对日本的介护保险进行了分析与评价，分别是从资金的来源、服务体系、承保对象、运行模式等方面开展研究^[15]。另外还有不少学者对其他国家不同模式的长期照护保险和制度进行国际比较，以及介绍和评价，对于长期照护保险的设立背景、参与主体、资金来源、筹资方式、覆盖范围等方面都进行了比较分析，并对我国建立起长期照护保险制度提供了方向。中国的长期照护保险可以采用社会保险与商业保险并行的模式，社会保险提供必要的，最基本的长期照护费用支出，与此同时也要发挥商业保险的作用^[16]。王新军，郑超的研究表示，应当积极发挥商业性医疗保险在长期照护中的辅助作用，并且鼓励商业性保险应该提供更为全面的医疗产品，同时也能够缓解企业与政府的巨大压力^[17]。

第二章 我国的长期照护保险

2.1我国长期照护保险的法制建设现状

2.1.1长期照护保险的法律基础

我国对长期照护保险尚无正式的法律，但是也有相关的法律与之有着千丝万缕的联系，对于长期照护保险有关法律的制定有一定的影响。《中华人民共和国宪法》作为国家的根本法，在第45 条中，就有公民如果有疾病、年老或者失去了劳动能力的情况，有权向国家或者社会寻求物质上的帮助。同时国家也应该发展社会救济、社会保险以及医疗卫生事业，以保障公民能够享受应有的权利。此外，《中华人民共和国劳动法》则从劳动者的角度，对劳动者在遇到年老、工伤、生育、患病以及失业的情况时，可以从国家发展的社会保险基金中获得经济上的支持。《中华人民共和国社会保险法》中，具体规定了有关基本养老保险、工伤保险、生育保险、基本医疗保险和失业保险等社会保险制度，让公民在遇到年老、工伤、生育、患病以及失业的情况时，有权向国家或者社会寻求物质上的帮助。《中华人民共和国老年人权益保障法》中的30条则提到了长期护理这一话题：国家将会逐步开展长期护理保障的相关工作，以保障老年人的护理需求。地方各级人民政府对于生活上一直无法自理、并且在经济上有困难的老年人，需要依据其失能的程度等情况给予护理补贴等帮助。上述的各项法律都没有对长期照护保险有着明确的规定，但是这些法律很明显为长期照护保险制定正式的法律打下基础。

2.1.2长期照护保险的政策文件

除了与之相关的法律作为基础，国务院同各部委共同发力，发布了各项与长期照护保险有关联的政策文件。一方面，中央发布了各项文件。2016年3月，中共中央、国务院发布《“十三五”规划纲要》，提出要探索建立长期护理保险制度，并开展长期护理保险试点工作；2016年10月，国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》，“健康老龄化”的概念被明确提出，重点关注老年人人群，在完善护理服务体系、建立起多层次护理保障制度各个方面来对我国长期护理体系的建设做了战略部署。2016 年 12 月，国务院发布了《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》，提出要增加慢性病医疗机构提供康复、长期护理服务的医疗资源，同时要逐渐建立长期护理保险制度。2017年3月，国务院发布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，指出将要探索建立长期照护保险制度。各试点长期照护保险的城市去地区应该要统筹规划，实施政策，一定要将长期照护保险和经济有困难的失能老年人护理补贴、重度残疾人的护理补贴等福利性补贴项目的整合衔接做好^[18]。可见，中央层面也重视相关长期照护保险的建设工作。

另一方面，除了中央之外，各部委也制定且发布了相关的政策文件，对长期照护保险的具体内容指出了一定的发展方向。2016 年，民政部和国家发改委一起制定发布了《民政事业发展第十三个五年规划》，表示将会推广长期护理的商业保险产品，建立健全长期照护项目的内涵、质量评价、服务标准等行业规范与体制机制，探索建立从居家、社区再到专业机构等专业照护服务体系，以保障老年人的长期照护服务需求。2016 年 6 月 ，人力资源同社会保障部发布《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，明确在全国的15个城市或地区探索建立“为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度”；2016年7月，人力资源同社会保障部又发布《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》，探索建立长期照护保险制度，通过开展部分地方的试点，探索建立起以社会互助共济方式来筹措资金，并为长期失能群体的基本生活照料以及与基本生活联系密切的医疗护理提供基金或服务保障的社会保险制度^[18]。