摘 要

经2018年修宪，宪法和法律委员会成为全国人民代表大会专门委员会之一，辅助全国人民代表大会及其常委会承担起合宪性审查的事务，将中国的合宪性审查引入专门、规范的轨道。在具体进行合宪性审查时，宪法和法律委员会还需处理好与其他专门委员会、法工委之间的关系，理清职责界限和审查对象，并依赖具体的审查程序以推进合宪性审查工作的进行。本文将对原法律委员会相关制度的梳理分析并对外国合宪性审查模式进行借鉴，为宪法和法律委员会的合宪性审查职能从职能划分、审查对象、审查程序三个方面提出构建方案。

关键词：宪法和法律委员会；法律委员会；全国人大及其常委会；合宪性审查；专门委员会；程序构建

Abstract

After the amendment of the Constitution of China in 2018, the Constitution and Law Committee has become one of the specialized committees of the NPC, assisting the NPC and its standing committee to undertake the work of constitutional review, which introduces China's constitutional review into a more specialized and normative track. When carrying out the work of constitutional review, the Constitution and Law Committee should also handle the relationship among other specialized committees and the legislative affairs commission and clarify the boundaries of responsibilities and scope of constitutional review. To promote the constitutional review, a series of specific review procedures is essential. Based on the analysis of the relevant systems of the original Law Commission and the reference of foreign constitutional review modes, this paper proposes a plan for the constitutional review of the Constitution and Law Committee from three aspects: functional division, examination objects and examination procedures.

Key Words：the Constitution and Law Committee；the Law Committee；The NPC and its Standing Committee；constitutional review；the specialized committees of the NPC; working procedure

目 录

第1章 问题的提出 1

第2章 宪法和法律委员会的定位 2

2.1 宪法地位 2

2.2 价值定位 2

第3章 合宪性审查的职责构建 4

3.1 宪法和法律委员会与其他专门委员会间的关系 4

3.2 宪法和法律委员会与法工委的关系 5

3.3 存在的问题及解决 6

3.3.1 各机构职责划分不清晰 6

3.3.2 未区别合宪性审查与合法性审查 7

第4章 宪法和法律委员会合宪性审查的对象 8

4.1 原法律委员会合宪性审查对象 8

4.2 存在的问题 8

4.2.1 法律的合宪性审查问题 9

4.2.2 党内法规的合宪性审查问题 9

4.2.3 执法检查中的合宪性审查问题 10

4.3 审查对象的界定方案 10

第5章 宪法和法律委员会合宪性审查的程序 12

5.1 启动条件 12

5.1.1 我国法律关于合宪性审查启动主体的规定 12

5.1.2 关于其他启动要求的规定 12

5.1.3 存在的问题 12

5.1.4 国外借鉴 13

5.1.5 构建方案 14

5.2 审查方式 14

5.2.1 我国的合宪性审查方式及评价 14

5.2.2 对宪法委员会模式的借鉴 15

5.2.3 构建方案 16

5.3 审查结果 16

5.3.1 我国关于合宪性审查结果的规定及不足 16

5.3.2 国外借鉴 17

5.3.3 构建方案 17

第6章 结语 19

参考文献 20

致 谢 22

第1章 问题的提出

2018年初，以宪法修正案的形式，宪法和法律委员会这一新名称取代了原法律委员会。2018年6月，全国人民代表大会常务委员会以立法方式将法律委员会的职责转移至宪法和法律委员会，并增加其宪法实施、宪法解释、合宪性审查、宪法监督、宪法宣传相关职责^[[1]]，其中“推进合宪性审查”作为重要节点，将宪法和法律委员会各项职责联系起来。

宪法和法律委员会是全国人民代表大会的专门委员会之一，辅助全国人大及其常委会开展合宪性审查等工作，被赋予了提高合宪性审查效率、切实解决宪法争议和违宪问题的厚望。但无论是《深化党和国家机构改革方案》，还是《决定》中，关于宪法和法律委员会的职责表述都止步于对职责种类的列举，对实际应用缺乏具体指导和规定。在发挥“推进合宪性审查”功能的过程中，宪法和法律委员会在自身定位、具体责任划分、审查范围、运行流程等环节上还存在许多问题值得研究与进一步规范化。

本选题是在对宪法和法律委员会的合宪性审查自身定位进行初步归纳的基础上，通过对比其与其他专门委员会、全国人大法工委的职权范围，结合《宪法》《立法法》《全国人大组织法》等对其合宪性审查机制进行问题分析，并借鉴当今世界主要的三种合宪性审查模式提出构建建议，使宪法和法律委员会在行使合宪性审查职责时，对其自身定位、责任划分、审查范围、审查程序相关方面更加明晰。

第2章 宪法和法律委员会的定位

准确定位宪法和法律委员会，是正确认识它在我国合宪性审查工作中所扮演的角色的重要前提，从而才能进一步展开对宪法和法律委员会职责划分、审查范围、审查流程等问题的探讨。

2.1宪法地位

宪法和法律委员会作为全国人大专门委员会，是全国人大的常设性机关，在大会闭会期间由全国人大常委会领导。虽然被赋予了推进合宪性审查的职责，但其并不是一个合宪性审查独立机构。依据《宪法》第62、 67条的规定，监督宪法实施的主体是全国人大及其常委会、解释宪法的主体是全国人大常委会^[[2]]，故宪法和法律委员会的宪法地位首先是全国人大及其常委会推进合宪性审查的辅助性机构。

但与办公厅、法工委等全国人大常委会工作机构和办事机构相区别，作为专门委员会，宪法和法律委员会不应被视作完全无法独立对外行使职能的内部机构。有学者在有关地方人大专门委员会的研究中主张“将专门委员会视为同级人大或者人大常委会的内部机构无疑是认识上的错误，而这种错误极可能导致削弱专门委员会的作用”[^[3]]，这同样适用于宪法和法律委员会的定位，赋予其一定的独立性，有助于解决全国人大及其常委会会议周期长、法规审查任务繁重、审查内容专业性强等问题。

2.2价值定位

史海钩沉，关于宪法和法律委员会的历史最早可追溯至1954年宪法明文规定的法案委员会，其承担辅助全国人大起草法律、审查修订法律、解释法律等职责；1978年宪法中出现了“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会”^[[4]]的表述，但未在宪法文本中明确行使类似“法案委员会”职责的专门委员会；1981年起草修宪草案时，设立宪法委员会以成立专门的宪法监督机构的呼声响起，这一方案由于在当时被以为难以调节宪法委员会与全国人大常委会的关系，最终被1982年宪法“由全国人大及其常委会承担监督宪法实施责任”^[[5]]的规定所否决，取而代之的是不行使合宪性审查权的法律委员会；2018年，现行宪法将原法律委员会更名为“宪法和法律委员会”，并确定更名目的是“弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”^[[6]]，这实际上是从宪法层面上肯定了设立具体进行合宪性审查工作专门机构的必要性，有利于解决原制度格局下“审查机关低规格、审查工作低实效、审查制度无动力、审查决定无权威”[^[7]]的弱点，完善我国宪法监督制度。

由宪法和法律委员会承担合宪性审查职责，也是合宪性审查走向理性化、高效率的全新开端：在此以前，我国的合宪性审查呈现出一种较为不稳定、低效率的状态：首先是审查模式的多变，尤其是对于法律以下其他规范性文件所进行的备案审查，1982年宪法首先确定了一种主动审查模式，全国人大及其常委会、国务院等可以主动行使撤销权和改变权，专门委员会可以主动审查规范性文件；但由于这一时期地方立法的增多，专门委员会不堪重负，2000年立法法因此引入了被动审查模式，直到2015年立法法又再次强调了主动审查模式，但这套制度也未能有效解决合宪性审查供给能力不足问题；其次是审查机构的繁杂。《宪法》规定，我国真正行使合宪性审查权的是全国人大及其常委会，经常性合宪性审查机关是全国人大常委会。《立法法》《全国人大组织法》规定，专门委员会的职责之一是审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令、规章、地方性法规和决议等，并提出报告；全国人大常委会工作机构可对于报送备案的法规先进行研究，再分送专门委员会进行审查^[[8]]。将实际涉及的所有专门委员会和工作机构计算在内，据学者统计“共有15个机构可以进行合宪和合法性审查”，在审查任务繁重的情况下易呈现出权责分配混乱、效率低下的局面。而宪法和法律委员会的出现使“合宪性审查呈现出‘全国人大及其常委会——宪法和法律委员会’的一对一局面”[^[9]]，有利于建立合法和合宪性审查的过滤系统，实现合宪性审查专门化和高效化。

第3章 合宪性审查的职责构建

合宪性审查是保证我国宪法监督与施行最重要和复杂的一环，如上文所述，全国人大各专门委员会、全国人大常委会工作机构及其他辅助机关均参与到合宪性审查过程中，《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定（草案）〉的说明》指明“全国人大组织法、立法法、监督法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等五部法律中，共有23个条款涉及‘法律委员会’职责。经综合分析评估，对这些法律规定不宜采取‘打包’方式进行修改，需要在今后适时修改相关法律时考虑修改上述规定”^[[10]]，这指明法律委员会被赋权进行合宪性审查等职责后，多机构共同承担合宪性审查职责的格局被彻底打破，今后为适应宪法和法律委员会职责定位，有必要修改现有制度。以下将结合现行尚未修改的法律规定，通过对比分析宪法和法律委员会与各机构在组织关系、人员构成、合宪性审查职权上的联系与区别，探究现有制度的弊端，明确宪法和法律委员会应承担的合宪性审查职责，就现有问题提出解决方案。

3.1 宪法和法律委员会与其他专门委员会间的关系

“专门委员会”首现于1978年宪法，当时的宪法仅承认可以设立专门委员会，未就专门委员会的类型进行规定；现行《宪法》文本中，包括宪法和法律委员会在内，全国人大下属共有十个专门委员会，各专门委员依托组成人员的专业技能，发挥专门性作用。

从组织关系上看，宪法和法律委员会与其他专门委员会均为全国人大的协助性机构、具有民主性。

从人员构成上看，专门委员会的成员首先体现了民主性：均从人大代表中选举产生，由正、副主任委员、普通委员组成；其次体现了各领域的专业性，宪法和法律委员会自法律委员会继受而来，本身较其他专门委员会具有较强的合宪性审查业务基础，组成人员中也不乏法律事务工作者和法学专家学者。

从合宪性审查职责上看，关于法律案的审议，其他专门委员会对法律案进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议；原法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，对报送备案的规范性文件有被动和主动审查权^[[11]]。故两者对法律草案都有合宪性审查职权，在工作流程中是“分——总”的过程，在工作关系上是由其他专门委员会配合宪法和法律委员会进行协调统筹。关于其他规范性文件，所有专门委员会有权审议全国人大交付的涉嫌违宪的规范性文件。

3.2 宪法和法律委员会与法工委的关系

全国人大常委会法制工作委员会的前身是1979年设立的全国人大常委会法制委员会，负责“协助全国人大常委会加强法制工作”[^[12]]，1983年法制委员会更名为法制工作委员会，原职责被法律委员会所替代。法工委具有不同于宪法和法律委员会的行政性属性，但从组成历史上看，其似乎有着与宪法和法律委员会“同源”的继承关系，这也导致两者在组织关系、人员构成和职责划分方面有所不同而又存在交叉与联结。

从组织关系上看，宪法和法律委员会是专门委员会，具有民主代表性；法工委作为全国人大常委会的工作机构，具有行政性质，不具有独立地位；但在全国人大闭会期间，两者都是常委会的辅助性机构。

从人员构成上看，宪法和法律委员会的组成人员均为全国人大代表，法工委作为行政机构没有这一构成要求；根据“全国人大网”公布的人员名单，法工委的主任与副主任委员共六位，其中一半在宪法和法律委员会均有职位。此外，李鹏委员长也在讲话中指出，法工委的办事机构同时也是原法律委员会的办事机构，两者共同进行工作^[[13]]。这都体现出法工委与宪法和法律委员会人员构成上的一定重合性。

从合宪性审查职权上看，根据《全国人大组织法》《立法法》的规定，由原法律委员会统一审议法律案，并提出修改和表决意见；法工委在审议法律案过程中可收集和转达各方意见，可以对法律草案的现实性问题进行评估，研究除 “五大机构”^[[14]]外其他主体提出的审查建议，必要时送交专门委员会，备案审查中可进行主动审查；两者均可以向除法律外规范性文件的制定者提出审查意见，不同的是原法律委员会还需连同专门委员会、法工委召开会议，而法工委可以直接提出意见，这体现出法工委与宪法和法律委员会都是合宪性审查的实际执行者，分享对除法律外其他规范性文件的合宪性审查权力。根据法工委的工作报告，全国人大常委会连续两年“没有收到有关国家机关提出的审查要求”^[[15]]，故在备案审查工作领域，实际上是主要由法工委下属的法规备案审查室处理有关审查建议的工作。

3.3 存在的问题及解决

3.3.1各机构职责划分不清晰

通过梳理上述机构的关系，可以发现在合宪性审查过程中，各机构无论是在人员构成还是职权分配上均有部分重合，导致各机构间缺乏明确的权责划分界限且没有明确的主责机构，这都不利于体现宪法和委员会在合宪性审查具体工作中的统筹地位、甚至带来审查者身份正当性的疑问。根据各机构之间的组织关系，针对这一问题，以下将分别从宪法和法律委员会合宪性审查的两个主要部分——统一审议法律案与规范性文件备案审查讨论宪法和法律委员会与其他专门委员会、法工委之间的职责划分方案。

对于法律案的审议我国采取的是事先的合宪性控制方案，是以宪法秩序约束立法权，宪法和法律委员会串联起“三审”过程中包括其他专门委员会在内的各个机构，提出修改稿和表决稿，地位关键，应在原法律委员会有关制度的基础上，为其配置更多的合宪性审查有关职权与责任：第一是对审议过程中重大不一致的初步决策权。即出现专门委员会之间对法律草案的重要问题存在分歧时，可先由宪法和法律委员会就争议做出结论后，再告知委员长会议；第二是要求起草部门阐明疑问的权力。审查结果存疑的，宪法和法律委员会应有权要求起草部门进行说明，说明后仍有疑问的，可以发回起草部门要求修改；第三是作出合宪性审查报告的职责，统一审议法律案后，宪法和法律委员会应在《立法法》要求的审议结果报告和法律草案修改稿基础上增加专门包含合宪性审查结果的部分，即使是对尚不具备修改方案的法律草案也不能回避合宪性判断。

对于其他规范性文件的审查,全国人大常委会拥有对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行主动和被动的合宪性审查权，实际由法工委的法规备案审查室集中大量承担具体合宪性审查工作、专门委员会和其他辅助机关起到协助作用。根据上述对于宪法和法律委员会与法工委之间的关系分析，可以发现这样的职责划分格局与两者关系不匹，带来“立法辅助机关审查立法机关立法的合宪性，非宪法机关审查宪法机关行为的合宪性”[^[16]]的悖论，故法工委不应具备直接对外做出具有法律效力的合宪性判断结论，应修改《立法法》第一百条的规定，仅赋予宪法和法律委员会向制定者提出审查意见的职责，专门委员会、法工委审查时发现合宪性疑问的应先经宪法和法律委员会统一审查后提出审查与研究意见，必要时可要求制定者进行释明；并且法工委应配合协助宪法和法律委员会完成备案审查工作，接受其指导、统筹。

3.3.2未区别合宪性审查与合法性审查

全国人大常委会审查法律案及法律以下规范性文件时可依据审查标准分为合宪性、合法性和适当性审查。合宪性要求规范性文件符合宪法精神与内容，合法性要求下位法符合上位法，适当性要求规范性文件的内容合理且可执行。三种审查中《立法法》《全国人大组织法》关于合宪性与合法性审查的叙述往往并列提及，两者在审查程序上没有明显区别，从上述对各机构关系的分析也可以发现，含法律委员会在内的专门委员会、法工委在各审查过程中均有所参与，即合宪性与合法性审查的主体也没有进行区分。但合宪性、合法性审查在判断标准、判断位阶、违反后果上都有着较大差异，不宜将二者的审查机构和程序混同。针对这一问题，对各辅助机构间的职责划分提出以下方案：

第一是将合法性审查作为合宪性审查的过滤机制，在合法性审查与合宪性审查之间应当先由法工委和专门委员会承担合法性审查工作，若认为存在合宪性疑问再转送至宪法和法律委员会进行合宪性审查。过滤机制的设置有利于体现合法性判断与合宪性判断位阶，体现“穷尽法律救济”的原则；同时为各机构的审查标准划分了界限。有学者主张“为了更好实现合法性审查与合宪性审查的顺利对接，有必要将法规备案审查室从全国人大常委会法工委工作机关调整为宪法和法律委员会的工作机关”^[[17]]。