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摘 要

自2008年5月在全国范围内开展小额贷款公司试点工作以来，以民间资本为主的各路资本出资设立小额贷款公司的热情高涨，机构数量、资本规模和从业人数快速增长。目前，我国小额贷款公司数量和贷款规模已经超过印度小额贷款机构，发展势头之迅猛与当年农村合作基金会相似，同时也暴露出与上述两类组织相似的制度缺陷。本文试图通过对农村合作基金会的衰亡和印度安德拉邦小额贷款危机两个事件的分析，挖掘当前我国小额贷款公司制度层面共性缺陷，并提出完善相关制度的建议。

关 键 词：小额贷款公司，制度，缺陷

Abstract: Since May 2008,the Chinese government has carried out a new pilot program about the small loan company. Various capitals such as private capital has show enthusiasm in establishing the small loan company, the number of institutions and practitioners, and the capital size has growed rapidly. Nowadays, the number and the size of our country"s small loan company has already surpass those in India, similar to rural cooperative foundations in the several years ago. At the same time, the rapid development of the small loan company has exposed many deficiencies in the system. In this article, the author tries to analyze the decline of rural cooperative foundations and the India"s Andhra Pradesh microfinance crisis to finding the common defects of the small loan company system and propose some suggestions.

Keywords: small loan company, system, deficiency

目 录

1 引言 4

2 农村合作基金会衰亡的制度分析 4

2.1 市场准入门槛较低 4

2.2 日常监管缺乏力度 4

2.3 利率定价不可持续 5

2.4 机构建设缺乏专业人才 5

2.5 产权制度方面模糊不清 5

3 印度小额贷款公司危机的制度分析 6

3.1 发展速度过快 6

3.2 日常监管轻视风险 6

3.3 利率定价缺少节制 7

3.4 政策目标有待商榷 7

4 我国小额贷款公司制度安排现状 7

4.1 我国小额贷款公司制度安排的进步性 7

4.2 我国小额贷款公司制度安排的风险性 8

4.3 我国小额贷款公司制度的比较 10

5 对我国小额贷款公司发展的相关建议 11

5.1 制定发展战略规划 11

5.2 建立高层监管协作 11

5.3 建立人才培养机制 11

5.4 加快公共服务建设 12

5.5 建立健全评价体系 12

结 论 13

参考文献 14

致 谢 15

1 引言

农村我国金融系统中最薄弱的环节。长期以来，我国农民和中小企业都面临着融资困难，金融机构的高门槛、程序复杂、要求严格的抵押、担保机构的几近空白等都是这些问题的主要原因。其中“融资难”问题限制了农户和农村中小企业的资金来源，导致农村经济的健康发展被阻碍。一方面，农村金融问题的主要矛盾在于农户和中小企业的融资需求得不到满足；另一方面政府政策的引导和合理制度的安排可以使民间金融进一步规范，促进农村金融的发展，小额贷款公司就是顺应这种背景而产生了。但从实际操作方面来看，小额贷款公司在我国却存在各种或多或少的问题。

2 农村合作基金会衰亡的制度分析

农村合作基金会是人民公社体制解体后，农村基层重建和完善农业积累制度的一种组织基础，这是社区合作经济组织的成员，在所需产品的资金上，使用补偿相互独立核算，自负盈亏，民主管理，自愿互利，一起承担风险的一个专业性合作经济组织。由于多种原因，后来的发展呈现出不可持续性和巨大的社会危害性，于1999年被宣布取缔。

2.1 市场准入门槛较低

1995年以前，农村合作基金会的设立，当局没有统一的批准机构，又没有一样的批准条件，普遍存在随便批准，随意建立的现象。据调查，当时同时存在体改委、计委、农经委、工会等多个相互独立的审批部门，且审批标准不统一、随意性强，审批环节形同虚设。直至1995年4月，《农村合作基金会登记管理办法》才发布实施，但此时农村合作基金会的发展已经超越了经济发展的需要和监管部门的承受力。据政府部门文件记载，至1994年10月末，已在全国38%的乡（镇）和15%的村建立起农金会；到中央正式提出整顿关闭之前的1996年底，我国已经有了2.2万个乡级以及2.4万个村级农村合作基金会。这种多头审批、盲目发展、竞相复制、一哄而上的野蛮发展态势，加剧了农金会的乱象，也加速了其退出历史舞台的进程。

2.2 日常监管缺乏力度

什么是规范的农村基金会？其是由乡村集体经济组织和农户按照自愿互利并且有偿使用的原则而建立的社区性资金互助合作组织，在农村会员内部融资，在农村金融中发挥补充的作用。但由于缺乏归口行业的有效管理和政策约束，农村合作基金会在实际经营中普遍存在违规经营金融业务和盲目扩大服务对象的情形。大量基金会私自扩大经营范围，从事存款、贷款业务，除了吸收会员外的个体，集体的存款，还向非会员企业、个体工商户贷款，明显地超出了政策设定的服务领域，背离了农村合作基金会的真正内涵。上述违规行为，对专业银行、信用社形成了一定冲击，干扰了国家金融秩序，也最终引致全国统一性关闭的命运。

2.3 利率定价不可持续

基于农村信用环境较差，资金稀缺程度较高的现实，为激发农村合作基金会的活力，政府当局推出了合乎信用竞争机制的“高进高出”利率定价机制。但由于缺乏相应的配套措施作为约束条件，这种定价机制在实际执行中造成了重大不利后果：一是在盲目逐利动机的驱使下，基金会只顾眼前和局部利益，无限制扩张资产和负债，造成信用风险和流动性风险高企；二是由于当时专业银行和农信社缺少利率浮动权限，相当规模的存款被农村合作基金会挖走，资金来源受到较大干扰；三是“高进高出”的短期财富效应，引发了社会资本出于套利目的设立农村合作基金会，参与高利率恶性竞争，强化了对农村金融稳定的冲击。

2.4 机构建设缺乏专业人才

农村合作基金会高速扩张阶段正值计划经济向市场经济转轨的开始阶段，现代企业制度和公司治理理念尚未形成，内部管理机制缺失情况严重。例如，信贷决策权限及相关职责的设定、信用风险的控制机制、经营管理者道德风险的防范和责任追究机制、从业人员业务操作规程等，均缺少明确的规定。同时，因为来自不同行业的基金从业人员占多数，对匆匆忙忙推出的农村合作基金会和业务操作缺乏了解，缺乏判断的能力。一是基金会的管理者由乡镇政府领导担任，以经验数据、主观判断和行政指令代替科学计算和预测，经营决策缺乏理性基础；二是一般从业人员由乡镇政府安排，缺少岗前培训，普遍存在文化水平低、业务素质差的现象。

2.5 产权制度方面模糊不清

大多数地方在推行大包干以后便再没有深化农村改革，也没进行“社区股份合作制”改制，这使得农金会的产权被弄的较为模糊。同时，由于盲目扩张造成的股权高度分散，基金会的广大会员（股东）丧失了对集体资金的控制权，监督权也形同虚设，内部人控制问题突出，甚至产生了寻租、贪污等道德风险。此外，农村合作基金会由地方政府参与创办，管理人员及经办人员由地方政府安排，受到过多的行政干预，相当一部分沦为县、乡（镇）、村各级行政组织的“钱袋子”，丧失了经营的自主性。行政的干预造成了普遍的违规操作，农村合作基金会从而产生大量不良贷款。以四川省为例，1992年该省合作基金会贷款中，“一逾两呆”贷款占比高达50.5%。

3 印度小额贷款公司危机的制度分析

在印度小额贷款利率使客户不堪重负的大背景下，2010年10月份，安德拉邦政府在未经调查与确认的情况下，将当地多人自杀的原因归结于小额贷款公司的高利率，宣布打击泛滥的信贷行为，并敦促借款人不要及时归还自己的贷款。政府对于小额贷款公司的遏制性干预措施直接影响了多数贷款人的还款意愿，一大批原本资金充裕、准备按时还本付息的借款人纷纷选择停止归还贷款，小贷公司资金链就此断裂，从而诱发了此次小额贷款的危机。

3.1 发展速度过快

根据印度计划委员会2010年4月公布的统计数据，印度贫苦人口总数达3.72亿。印度有60万个村庄，农村商业银行分支机构仅有3.2万家，大部分农村区域无法享受到银行服务。在银行涵盖的地区，也有被排除在金融服务之外的社会阶层。针对贫苦人口较多和农村金融服务覆盖率低的情况，印度储备银行一直在大力推行普惠金融体系建设，其中小额信贷被作为普惠金融体系建设的重点之一，被列入信贷支持的优先领域，且准入标准宽松。危机发生后印度政府公布的最新小额信贷发展和监管法案才将小额贷款机构最低注册资本要求提高至50万卢比（约合1.13万美元）。在这种政策环境下，印度小额贷款飞速发展，部分地区发展过度。截至2010年8月，印度的小额贷款总余额从2005年的2.52亿美元增至近50亿美元，增长了近19倍，小额贷款机构数量也超过了3000家。在印度28个邦里，位于南部的安德拉邦小额贷款的规模约占30%，其他南部两个邦又占20%。安德拉邦诸多私营小额贷款机构之间，外加与政府主导的“妇女自助小组加银行”项目间竞争激烈。

3.2 日常监管轻视风险

之前落后的农村金融服务和小额贷款行业的快速发展令监管当局过度强调小额贷款机构对贫困人群的融资作用，而忽视了机构风险和机构风险可能引发的社会风险，进而导致对小额贷款业务的监管放松，例如简化了“了解你的客户（KYC）法则”在农村金融服务活动中的执行。在宽松的监管环境下，小额贷款机构为追逐高额利润，不顾自身风险承受能力，盲目开展贷款业务。普遍缺乏严格的风险管理体系，没有科学的客户筛选机制，凭身份证和一张照片就能轻易取得贷款是多数机构的通病。同时，同一地区内过于集中的分布也激发了小额贷款机构之间的恶性竞争，多头借款和过度负债现象严重，助长了危机爆发后的违约风潮。在印度安德拉邦小额贷款危机中，当地政府暴露出不成熟、不恰当的表现，对当地乃至印度全国小额贷款事业的发展起到了促退的作用。

3.3 利率定价缺少节制

为确保经营机构财务上的可持续性，危机爆发前印度的小额贷款利率完全放开，由经营机构自主定价。但由于资本逐利动能在监管放松的条件下被不断强化，所谓农村地区资金的稀缺性和弱质客户的信用风险被过度强调，随之利率也逐步超越合理的限度，盘剥性日趋加强。同时，居高不下的利率与国外“热钱”及民间资金的相互作用，也加剧了利率攀升态势。高利率已经使客户不堪重负，甚至出现了一些无力还款者自杀身亡和暴力收贷的事件。过度商业化，使部分小额贷款公司在公众和地方政府官员的视野中，从助困扶弱的“天使”异化为唯利是图的“吸血鬼”，并直接引发了这场危机。

3.4 政策目标有待商榷

总体来看，印度小额贷款的发展在一定程度上实现了将资金引入农村的目标，但借款人普遍付出了高昂甚至不可负担的资金成本，违背了小额贷款助困扶弱的政策初衷。从制定者的角度来看，政策的制定者，印度商业贷款金额不超过1000美元，20美元为最低，实现真正意义上的“小额，分散”，成为明显区别于商业银行贷款的新模式。从小额贷款机构的视角来看，实现了财务和业务上的可持续：以印度的微型金融机构（MFIs）为例，2009年度84家印度MFIs的ROE为11.36%，ROA为0.16%；其行业不良率长期维持在2.5%左右，许多机构这一数值在1%以下。从借款人的视角来看，借款利率负担过重，部分借款人未享受到小额贷款带来的福利改善，反而陷入债务泥潭。小额信贷机构贷款利率一般为22%至36%，有的甚至高达100%。

4 我国小额贷款公司制度安排现状

小额贷款公司是在充分吸收我国农金会和中外小额贷款经验及教训的基础上进行试点并逐步发展壮大的，在制度安排上与农村合作基金会和印度小额贷款机构均存在较大差异，具有鲜明的进步性和适应性；但同时也存在诸多与以上两个失败案例相似的缺陷，具有典型的非合理性和风险性。

4.1 我国小额贷款公司制度安排的进步性

一是明确商业化道路，独立性、自主性特征更强

由民间资本自愿申请，依据《公司法》设立，股权结构清晰透明，独立经营，自负盈亏，其合法经营活动不受任何单位和个人的干涉，具有较高的经营自主性，有效规避了不合理行政干预。

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