论文总字数：35791字

摘 要

近年来，随着社会经济的迅速发展，人类活动对生态环境的负面影响日益加剧，我国的河流湖泊等水环境正在不断恶化。水环境问题的另一面是水治理危机。传统科层行政体制中，地方政府的水治理行为受制于部门、区域、层级的边界，难以应对涉及整个流域的综合性治理，易产生功能分化、责任分离、资源分散的碎片化后果。“河长制”的出现在很大程度上缓解了这一问题，但其行动逻辑中的一些内生矛盾也制约着其长期治理效能，亟待优化完善。整体性治理着眼于治理层级、功能组织、公私部门的整合，注重协调、责任、信息系统、公众参与，对河长制的发展极具启示意义。

本文以河长制为研究对象，在观察河长制的发展历程、部分地方政府河长制个案，总结其成效经验与实践困境之后，由整体性治理的理论视角出发，分析了河长制从产生原因、关键因素、行动机理到后续影响的行动逻辑，并最终从治理理念引领、制度体系完善、协调机制构建、信息技术应用、多元主体参与方面提出了五位一体的优化路径。

关键词：河长制 整体性治理 行动逻辑 边界 碎片化治理

"River Chief System": An Action Logic of Local Government's Comprehensive River Basin Management

——From the Perspective of Holistic Governance

Abstract

In recent years, with the rapid development of social economy, the negative impact of human activities on the ecological environment has been increasing, and the water environment of rivers and lakes in China is constantly deteriorating. The other side of the water environment problem is the water governance crisis. In the traditional bureaucratic administrative system, the water governance behavior of local governments is subject to the boundaries of departments, regions, and levels. It is difficult to cope with the comprehensive governance involving the entire river basin, and it is easy to produce the fragmentation consequences of function differentiation, responsibility separation and resource dispersion. The emergence of “river chief system” alleviates this problem to a great extent, but some endogenous contradictions in its logic of action have also restricted its long-term governance effectiveness, which needs to be optimized and improved. Holistic governance focuses on the integration of governance level, functional organization, public and private sectors, and emphasizes on coordination, responsibility, information system and public participation, which is of great enlightenment to the development of river chief system.

This paper takes the river chief system as the research object, observes the development process of the river system, some local government cases of river system, and summing up its effectiveness experience and practical dilemma. From the perspective of the theory of holistic governance, this paper analyzes the action logic of the river chief system from the causes, key factors, action mechanism to the follow-up influence, and finally proposed a five-in-one optimization path from the guidance of governance concept, the improvement of the institutional system, coordination mechanism construction, information technology application, and participation of multiple subjects.

Key words: river chief system；holistic governance；logic of action；boundary；fragmentation governance

目录

摘要 I

Abstract II

一、绪论 1

（一）研究背景与意义 1

（二）研究综述 2

1.整体性治理 2

2.流域综合治理 3

3.河长制 4

4.研究述评 5

（三）研究路径 5

1.研究内容 5

2.研究方法 6

3.研究思路 6

二、相关概念及理论基础 7

（一）概念界定 7

1.流域综合治理 7

2.河长制 7

（二）理论基础 8

1.整体性治理的理论内涵 8

2.整体性治理理论对河长制的启示 10

三、河长制的发展脉络、实施情况与成效得失 12

（一）全国范围内河长制的发展脉络 12

（二）部分地方政府河长制个案分析 14

（三）河长制的实际成效及经验总结 15

（四）河长制的实践困境及原因剖析 17

四、整体性治理视角下河长制的行动逻辑 19

（一）产生原因——治理边界引发碎片化 19

（二）关键因素——静态因素与动态因素 20

（三）运行机理——五位一体的治理逻辑 21

1.理念逻辑：人治思维与运动式治理 21

2.结构逻辑：科层制下的权威型治理 22

3.动力逻辑：责任制中的强制约束力 22

4.技术逻辑：信息化治理的智能支持 23

5.共治逻辑：政府主导下的社会参与 24

（四）后续影响——河长制的矛盾与发展 24

1.从“急病短治”到“慢病长治” 24

2.科层制与网络化的距离 25

3.消极责任还是积极责任？ 26

4.技术理性抑或制度理性？ 27

5.合法性和有效性的疑问 28

五、整体性治理视角下河长制的优化路径探究 30

（一）以理念为总引领，平衡发展取向并推动整体性治理 31

（二）以责任制为抓手，完善制度体系以保障河长履责 32

（三）以协调为切入点，促进共识达成以整合多方行动 33

（四）以信息化为契机，强化技术应用以促进治理现代化 34

（五）以共治为落脚点，激发社会潜能并引导多元参与 35

结语 37

参考文献 38

致谢 44

一、绪论

（一）研究背景与意义

近年来，社会经济的迅速发展带来了生态环境的日益恶化；在此过程中，河流湖泊等水环境不断遭受破坏。与此同时，生态文明建设愈发受到重视。中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记再次提出要坚持人与自然和谐共生，树立和践行“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路^[1]。我国河湖众多、水系发达，既是宝贵的自然财富、也是珍贵的发展资源；保护江河湖泊，事关人民群众的基本福祉和中华民族的长远发展^[2]。在此背景下，水环境治理屡屡被提上政府议程。流域是水环境治理的“锚定规模”^[3]，其所涉及的多重治理边界，让传统科层管理中的碎片化问题越发凸显。2007年的太湖蓝藻爆发致使无锡市创造性地提出和实行了“河长制”，由于其设计上的责任明确、功能整合、主体协调、技术嵌入、多元参与等特征，以及操作上的高效性与可推广性等优势，河长制迅速获得全国多个省份的认可，在河流湖泊等水环境的治理中广泛推行。自2016年中央发布《关于全面推行河长制的意见》后，河长制愈加成为流域综合治理实践与理论的热门话题。

作为针对日益严重的水环境问题的一项中国特色治理创新，河长制经过了从试点探索到顶层设计、从地方首创到全国推行的发展历程，已成为流域综合治理中的一种重要制度手段和政策工具，但在制度设计和实际运行中囿于多种困境，亟需完善和发展。整体性治理恰好为此提供了一个优化思路，其所提倡的协调、整合等核心理念，对于解决河长制下流域综合治理中的碎片化问题具有显著的现实意义和理论价值。本文试图立足于整体性治理的视角，基于对河长制的发展历程的梳理与典型案例的分析，对其行动逻辑加以挖掘和解释，并最终在整体性治理理论的指导下完成对河长制的优化路径的建构，从而对河长制运行机理的分析论证、整体性治理理论的本土化发展等相关角度的研究进行拓展。

（二）研究综述

整体性治理是兴起于上世纪末的一种后公共治理理论，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作^[4]，对于作为流域综合治理手段的河长制具有一定的借鉴意义。关于整体性治理、流域综合治理、河长制，国内外学者分别进行了丰富、深厚的观察与研究，下文依次介绍和述评了这三个领域内学界的主要研究情况，以为后续分析提供基础。

1.整体性治理

整体性治理起源于上世纪九十年代的英国。1990年，安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）首次提出了整体性治理概念，佩里·希克斯（Perri6，2002）随后对这一理论进行了较为系统的阐述，并指出作为政府管理和改革的一种新范式和图景，整体性治理的制度化还远未完成。帕特里克·邓利维（Partrick Dunleavy，2006）则强调了信息技术的重要性，通过对整体性治理技术基础的拓展性研究补充和完善了整体性治理的理论框架。克里斯托弗·波利特（Christoppher Pollit，2003）提出“整体政府”是指一种通过在横向和纵向上协调的思想与行动以实现整体利益最大化的政府治理范式。汤姆·林（Tom Ling，2002）指出应将整体性治理视为一个“伞概念”（umbrella term）。汤姆·克里斯滕森等人（Tom Christensen、Per Læreid，2006）从结构、文化和迷思三个角度探究了整体政府的概念、介绍了不同国家整体政府改革实践中的经验教训，并讨论了整体政府的动力及其潜在影响。

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