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紧急情况和灾害中的非正式志愿服务:定义、机会和挑战

J Whittaker，B Mclennan，J Handmer

摘要

尽管有高度专业化和强大的应急管理系统，但在紧急情况或灾难中，普通公民通常是第一个到达现场的，并且在官方服务停止后很长一段时间内仍然留在现场。公民往往在帮助灾民作出反应和恢复方面发挥重要作用，并能为官方机构提供宝贵的援助。然而，在大多数发达国家，紧急情况和灾害管理主要依靠专业人员队伍，以及在不同程度上依靠隶属于官方机构的志愿人员。那些在这类系统之外工作的人往往被视为累赘或责任，他们的努力往往被低估。由于人口增长、城市发展和气候变化导致全球灾害风险增加，“非正式”志愿者很可能将提供更多的应急能力，以应对未来更频繁的紧急情况和灾害。本文探讨了非正式志愿者在应急和灾害管理中的作用。本文回顾了志愿服务的定义，认为在国家组织和正式组织中过分强调志愿服务。我们提供了一个更广泛的“非正式志愿服务”的定义，它认可了普通公民在危机时刻自愿贡献他们的时间、知识、技能和资源来帮助他人的多种方式。确定了两大类非正式志愿服务——应急和扩展——并审议了对紧急情况和灾害管理的影响。由于复杂但简单的信息和通信技术更容易获得，因此特别注意增加“数字志愿服务”。文化和法律责任被确定为非正式志愿人员更多参与的主要障碍。我们认为，需要更具适应性和包容性的应急和灾害管理模式，以利用社区内部和社区之间的能力和复原力。

关键字：紧急 灾难 公民行动 出现非正式的志愿服务 弹性

目录

一、介绍 1

二、公民在紧急情况和灾害中的行动 2

三、紧急情况和灾害中的志愿服务 3

3.1定义志愿服务 4

3.2紧急情况和灾害中的志愿服务 5

四、非正式志愿服务:类型和作用 8

4.1应急志愿服务 8

4.2扩大志愿服务 10

4.3数字志愿:一种新模式 11

五、对紧急情况和灾害管理的影响 11

5.1应急和灾害管理文化 12

5.2安全与责任 13

六、结论:共同开展应急和灾害管理 14

一、介绍

尽管有高度专业化和强大的应急管理系统，但在紧急情况或灾难中，普通公民通常是第一个到达现场的，并且在官方服务停止后很长一段时间内仍然留在现场。公民可以在帮助受灾者作出反应和恢复方面发挥重要作用，并可以为官方机构提供宝贵的援助。例如，在2009年澳大利亚维多利亚州的“黑色星期六”森林大火之后，市民响应了农民重建农场围栏的呼吁。这些努力的成功促成了“救火”的成立，这是一个社区组织，负责重建围栏，并为受火灾、洪水和其他灾害影响的农村社区提供支持。新技术和社交媒体还使公民能够以新的方式[35]、[55]、[38]参与应急和灾害管理。2014年3月，230万人加入了马航失联航班MH370的搜索工作，扫描了超过2.4万平方公里上传到Tomnod网站[33]的卫星图像。

公民参与是减灾和抗灾能力建设的关键原则(例如[[87]，[27]，[16]，[12]])。然而，在大多数发达国家，应急和灾害管理主要依靠专业人员队伍，以及在不同程度上依靠隶属于官方机构[2]的志愿人员。在这个体系之外工作的个人和团体往往被视为累赘或责任，他们的努力往往被低估。鉴于人口增长、城市发展和气候变化导致全球灾害风险增加，“非正式”志愿者很可能将提供更多的应急能力，以应对未来更频繁的紧急情况和灾害。

本文探讨了非正式志愿者在应急和灾害管理中的作用。它探索了普通公民在危机时刻自愿贡献他们的时间、知识、技能和资源来帮助他人的方式。简要概述了关于紧急情况和灾害中公民行动的研究，并在紧急情况和灾害管理的范围内审查和审议了志愿服务的定义。我们认为，需要对志愿精神的定义不那么严格，以充分承认和重视公民在这一领域的贡献。然后，本文将“紧急”和“扩展”志愿服务确定为两种主要的非正式志愿服务类型，并讨论了其对应急和灾害管理的影响。特别注意由于信息和通信技术更容易获得和更复杂以及志愿服务偏好的变化而增加的“数字志愿服务”。文化和法律责任被确定为非正式志愿人员更多参与的主要障碍。我们认为，需要采用更具适应性和包容性的应急和灾害管理模式，以利用社区内部和社区之间的能力和复原力，而试图指挥和控制公民行动的做法是错误的，可能会产生适得其反的效果。

二、公民在紧急情况和灾害中的行动

灾害研究中广泛记载了公民在应急和灾害管理中发挥的作用。人们普遍认为，灾难会引发混乱和组织混乱，公民会成为被动的受害者、惊慌失措或参与抢劫等反社会行为，研究结果对这种看法提出了挑战。相反，人们普遍发现个人和团体比“正常”时期更有凝聚力，他们共同努力克服灾难引发的挑战(例如[[34]，[41]，[64]，[77]，[83]])。特别是社会学研究为集体行为和对紧急情况和灾害的组织反应提供了重要的见解。这项工作的一个重要贡献是记录和分析危机时期的紧急行为、群体和组织(见[21])。

早期的灾害研究考察了“趋同”现象，即人员、信息和设备非正式进入受灾地区的过程。Fritz和Mathewson发现，与那些从外面聚集到现场的人相比，幸存者往往更被动，更愿意合作，更容易受到紧急服务的“社会控制”。最近，肯德拉和瓦赫腾多夫从2001年世贸中心(World Trade Center)灾难的反应中，确定了七种“聚合”类型。其中包括:海归;焦虑(寻求家人和朋友的信息);助手;好奇的;剥削者;支持者(鼓励和感谢紧急工作人员);还有哀悼者和追悼者。虽然未受影响的人进入受灾地区的动机各不相同，但预计在大多数紧急情况和灾害中会出现趋同。

尽管大多数公民的意愿是好的，但融合可能给应急管理人员带来问题和挑战。海德基金会[6]指出，医院和其他应急响应组织经常被信息请求和捐赠淹没。未经请求的捐赠可能是不适当或不必要的，并需要花费资源来管理或处置[43]。这可能妨碍应急服务的工作，特别是在运输和通信基础设施超负荷时。然而，正如Auf der Heide强调的那样，趋同并不总是有害的，“地方当局需要认识到自发的志愿者会出现，必须制定处理这些志愿者的程序，并将他们纳入响应中”([6]，第465页)。

关于趋同的初步研究导致人们越来越关注集体行为以及社区和其他团体在应急和救灾方面的作用。灾害研究中心(DRC)的研究人员基于对实地研究[22]的详细审查，开发了一种有组织的灾害应对的四种类型[67]。根据任务(常规和非常规)和结构(旧的或新的)的分类，该类型识别了四种类型的组织(表1)。类型I -已建立的组织包括通过现有结构执行的例行任务;例如，由州消防机构执行的消防工作。类型II -扩大组织通过新的结构承担定期任务。这些通常是志愿协会或团体，其核心活动与紧急情况无关，但具有潜在的紧急职能。一个不断扩张的组织是救世军[75]，它的核心使命是“给有需要的人提供食物、衣服、舒适和关怀”，但在历史上，当有需要时，它也会参与救灾。“扩展”发生的原因是，当紧急功能被激活时，那些不参与组织正常活动的人成为了积极的参与者，团队承担了传统的但不是日常的任务。第三类——扩展组织建立了结构，但在紧急时期承担了新的和意想不到的职能。例如，伐木公司可能会派出推土机操作员和设备来帮助清理野火后的废墟，而体育俱乐部或宗教团体可能会动员其成员向失去家园的人运送食物和衣物。虽然扩展组织经常与已建立的和扩展的组织一起工作，但它们可能会带来挑战，因为它们不受后者的有效控制。最后，类型IV -新兴组织是具有新结构和新任务的群体。当其他组织的需求没有得到满足，或者他们认为自己的需求没有得到满足时，他们就会出现。紧急小组通常在紧急时期期间或之后，在已建立和扩大的组织到来之前形成。这些组织通常扮演着关键的“第一反应者”角色，比如初始搜索和救援，为受害者提供急救，评估损失和社区需求。与扩展组织一样，它们也会给应急管理人员[22]带来重大挑战。DRC类型为理解不同类型的紧急志愿工作提供了一个有用的框架。

表1。刚果民主共和国有组织地应对灾难的类型[22]。

三、紧急情况和灾害中的志愿服务

尽管普通人在危机时刻发挥着关键作用，但官员们往往认为他们的行动在某种程度上属于或独立于正式的应急和灾害管理系统[77]。官方机构的专业人员和志愿者往往被视为合法的行为者，而那些不属于系统的人往往被视为不合法的，阻碍了有效的反应，需要管理。普通人可以通过成为该系统的一部分来获得合法性，通常作为一个被认可的或正式附属的志愿者。这在各机构试图通过社区应急反应小组(如[30])招募(或纳入)志愿人员(如[18])，以及试图在紧急情况发生前登记非附属志愿人员(如[20])等方面表现得很明显。本节回顾志愿服务的定义。我们认为，过去有一种倾向，把志愿精神定义得狭隘，很大程度上将那些独立于国家或正式组织的人排除在外。

3.1定义志愿服务

简单地说，志愿服务是指“无偿给予时间以造福他人、团体或组织的任何活动”([93]，第215页)。在志愿服务研究中，该词一般指非强制性的活动(帮助者与被帮助者之间没有契约、家庭或友谊义务，也没有强迫);为他人、整个社会或特定组织的利益而进行的;无偿的;在一个有组织的上下文[15],[19],[65],[82],[93],[94]。然而，关于什么活动构成志愿服务以及谁可以被视为志愿服务，仍存在相当大的争论。

Cnaan等人回顾了不同部门对志愿服务的定义。定义因作者或组织在四个关键方面的立场而异:自由选择;报酬;结构;和指定受益人。最严格的定义认为，志愿精神必须:完全自愿，不需要强迫;在志愿活动中不涉及任何奖励或个人利益;通过正式组织承担;不涉及志愿者和受益人之间的关系或相似性(例如种族)。更广泛的定义包括:涉及强制程度的活动(例如作为学校方案的一部分的志愿活动);报酬低于所提供的工作和服务的价值;在正式组织之外进行;邀请背景相似的人(如种族、宗教、性别或居住团体)，甚至志愿者作为受益人(如自助团体)[15]。严格的定义是有问题的，因为只有志愿者才知道选择的自由和奖励的本质(例如，出于宗教或道德义务，或为了改善工作前景而志愿的人)。此外，将志愿服务限制在通过正规组织开展的活动中，掩盖了在缺乏正规、非政府组织或不发达的国家和社区中人们所从事的大量工作[[85]、[94]]。此外，在某些文化中，西方志愿者的概念可能与之格格不入，其他对帮助行为的理解占据主导地位。例如，Robinson和Williams([72]，第69页)解释说，在Māori文化中:“lsquo;公共服务rsquo;的理念，在选择性活动的意义上不是自愿的，应该区别于志愿活动的选择。它是公民身份的一种功能，是属于一个社区的一种要求。在Māori社区，这是一种文化义务”。类似地，Kerr等人[49]指出，文化和语言的差异意味着，澳大利亚

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