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农村公共财政投资的创新与改革管理

中国公共文化服务

王伟¹、曲江滨²、王紫³

1. 中国保定河北大学经济学院

2. 中国保定河北大学学生部

3. 中国民族大学经济学院，北京

邮箱：liuweihbu@163.com，qjbhbu@163.com，sunnie666@163.com

摘要：统筹城乡发展是科学发展观的核心，也是解决我国“三农”问题的有效途径。中国的城乡一体化离不开城乡文化的协调发展。因此，当前实现城乡公共文化服务均等化的目标是一项艰巨的任务。资金匮乏是制约我国农村公共文化发展的首要问题。本文总结了农村公共文化服务公共财政投资存在的问题，并分析了问题存在的原因，探索创新农村公共文化服务公共财政投资机制。

关键词：公共财政投资；创新与改革管理；农村；公共文化服务

Ⅰ.我国农村公共文化服务体系财政投资现状

在我国，公共文化服务体系是指以政府为指导，以公共财政为支撑，保障人民基本文化权利和满足人民的文化需要，为全社会提供的公共文化设施、产品和服务。^[1]统筹城乡发展是科学发展观的核心，也是解决三农问题的有效途径。我国城乡一体化离不开城乡文化的协调发展。党的十七届六中全会把实现基本公共服务均等化确定为文化建设的战略目标。实现城乡公共文化服务均等化的首要任务是稳步增加农村公共文化资源和服务，需要可靠的财政保障。公共文化服务作为我国政府的基本职能之一，应以政府投资为主，不应以市场收费为主。

随着我国经济的快速发展，各级政府加大了文化金融投资力度，使文化金融投资持续增长。“十一五”期间，全国文化金融投资总额1224.1亿元，是“十五”期间投资额的2.46倍。^[2]年均增长率达到19.3%，是改革开放以来最快的时期。为了解决农村文化建设问题，政府财政投入向农村倾斜的程度更大。据文化部统计，2010年，全国文化事业经费为323.06亿元，其中农村文化经费为116.41亿元，占总经费的36%；2011年，全国农村文化事业经费为187.12亿元，占总经费的47.7%，比上年增长11.7%。此外，一系列重要的公共文化基础设施也已成功实施。截至2012年3月，全乡已建成综合文化中心22443个，基本建设完成89.49亿元，其中每个中心完成39.87万元。^[3]实现了“每个乡镇都有一个多功能文化中心”的目标。中央财政加大了对农村公共文化服务的投入，但城乡公共文化服务的不平等现象依然严重，公共财政投资机制亟待完善。

尽管我国公共文化服务体系建设取得了巨大成就，但城乡公共文化综合发展的任务仍然艰巨。农村公共文化服务体系建设滞后。我国农村文化服务不平等的第一个原因是农村文化服务的公共财政水平低且不平衡。^[4]

Ⅱ我国农村公共文化服务体系的投资管在公共财政存在的问题

A.公共文化服务体系领域公共财政投入不足

公共文化服务体系是我国国家公共服务体系的重要组成部分。目前，我国公共文化服务的提供分为13类，^[5]包括公共博物馆、美术馆、公共图书馆等。近年来，尽管政府高度重视公共文化服务体系的建设，并加大了公共文化服务建设的资金投入，但我国的公共文化服务建设仍处于起步阶段。公共文化经费在国家财政支出中所占比重仍然很低，多年来保持一定水平没有增长。“十一五”期间，我国公共文化经费占财政支出的比重基本保持在0.3%至0.4%。在发达国家和地区，公共文化基金在国家财政支出中的比例约为1%。可见，与发达国家和地区相比，我国国家财政支出中的公共文化资金较少。着也导致地方政府对公共文化服务体系的投入不足。

B.城乡公共文化服务体系建设财政投入差距加大

我国城乡公共文化建设的财政投入不平衡。农村公共文化服务的财政投入减少，导致基础设施简单，公共文化服务不足。农村金融文化资金一般来自县政府，其资金非常有限。2002年以来，我国实行了农村税费改革。原归入财政预算的税费和财政性财政支出已在城镇取消，行政性收费除外，行政性收费在很大程度上限制了财政性财政支出，特别是公共文化建设没有资金。村一级政府没有基本文化活动经费。农村文化建设在金融方面远远落后于城市。据文化部统计，“十一五”期间，全国文化活动资金1220.41亿元，农村投资389.76亿元，仅占30.29%。全国资金进城8506.65亿元，占69.71%。城市投资约为农村投资的2.3倍。因此，文化建设中的财政投入与城乡之间仍存在较大差距。实现城乡公共文化均等化十分困难。

C.各级政府投资责任不明确

我国实行将全部税收分为国税和地方税的划分制度。中央和地方财政权利不同，职能也不同。由于缺乏相关政策依据，各级政府行政权力与支付义务的合理划分是农村公共文化服务体系建设中的一个难题。导致各级政府投资责任不明确和农村公共文化服务体系建设目标的完成责任不明确。

D.农村公共文化活动财政支出结构失衡

地方政府把重点放在如何避开上级财政拨款上，把财政支出如何合理使用在有价值的项目上作为次要地位。它导致一些短期和快速建设的项目投入过多，有助于提升地方领导人的自我形象，但在公共文化活动的长期战略建设中投入不足。此外，在农村文化建设资金的使用上，形式主义、铺张浪费、盲目追求数量，或多或少地存在于全国各地。人们对投资新项目而不是投资和维护现有公共文化设施表现出浓厚的兴趣。农村公共文化设施的增加，在数量上比在质量上更具优势，缺乏实用性，失去了吸引力和凝聚力。

E.公共资金使用效率低下

挪用、贪污和挤占资金的现象频发，致使我国各级政府的配套资金拨付率较低，多个农村政府部门对配套资金进行合作管理，并设立了一定的公益文化活动和项目运作资金的机构，这需要资金来维持机构及其员工。这些因素导致支助资金使用效率低下。因此，农村公共文化服务体系建设的运行成本普遍较高，导致农村公共文化财政资金使用效率低下。

Ⅲ 农村公共文化服务财政投入弱势群体成因分析

A.国民收入分配不均

在我国经济发展过程中，长期以来的战略思想是“农业支持工业”，“农村支持城市”。因此，公共财政主要投资于城市地区。尽管近年来中国把平衡城乡发展放在首位，但未能够实现城乡发展的均衡，走上可持续发展的道路。国民收入分配仍然有利于城市地区。在GDP增长的压力下，文化建设长期受到轻视和忽视。由于公共文化建设的主导效益远低于其他公共建设，一些地区还没有把公共文化建设纳入规划部署。

B.转移支付不规范

在农村公共文化建设支付转移过程中，一般转移支付相对不规范，资金监管难度较大。因此，在农村公共文化建设支付转移过程中，专项转移支付占很大比例。专项转移支付针对具体项目，制定具体用途，并严格监督。然而，由于项目的多样性和不集中性，使得专项转移支付在缓解城乡文化差距中不能发挥重要作用。此外，确定对象和支付限额还没有广泛听取专家的意见进行科学论证。财政部门很难全面、详细地了解农村文化建设的实际情况和需要。因此，分配的支付金额往往与某些地区的实际需求不匹配。

C.绩效考核体系不健全

在绩效评价体系中，文化经济领域的评价一直是一个难点。目前，由于文化领域的投资评估不仅需要对文化领域的经济效益进行价值评估，而且还需要社会效益进行各级政府难以量化的评估，公共文化服务领域财政支出绩效评估体系尚处于探索阶段。现行绩效考核制度缺乏科学依据，缺乏一致性。

D.公共文化服务领域竞争机制的不足

文化的发展与繁荣不仅需要政府的支持，还需要社会力量的参与作为补充。公共文化的生存和发展也需要市场。公益性和非营利性是公共文化服务的本质，公共文化服务的资金来源主要由政府拨付。但是，由于财政支出总量的限制，公共财政对公共文化服务的投入受到限制。因此，政府应吸引更多的社会力量参与公共文化服务体系的建设。实施主体在逐步由政府自主经营向政府领导、企业、非政府组织、社会多个机构并存参与的过渡。^[4]然而，社会力量普遍缺乏对公共文化服务领域的投资热情。主要原因是各级政府在财政、税收、土地政策等方面对社会力量的优惠政策太少。民营资本公共文化服务多渠道融资机制尚未形成。因此，许多公共文化项目由于财政资金不足，缺乏必要的社会投资和融资渠道，需要大量投资关闭。

Ⅳ农村公共文化投资机制在公共财政改革创新服务

A.政府应增加公共文化建设的财政资金

根据新公共管理理论，政策组织负责“掌舵”，服务组织负责“划桨”。政府应以“驾舟”为中心，集中力量为公共文化建设提供合理的制度安排，加强对公共文化服务机构的监督。由于公共文化服务的公益性，公共文化服务的资金来源应主要依靠财政资金，而不是私人流动。增加财政资金不仅可以形成一个稳定的长期财政投资机制，而且对社会各界参与公共文化建设具有重要的示范作用。文化建设对社会的协调发展和全面进步具有重要作用。政府决策机构应改变重视经济建设、轻视文化建设的观念发展不平衡的状况。各级政府要加强对公共文化建设领域财政资金的支持。

B.加大对农村公共文化服务的投资力度，明确各级财政部门的出资责任

第一，转变“经济重文化，城镇重农村”的思想，在经济文化发展中平衡财政投入，在城乡文化建设中平衡投资。第二，明确中央和地方财政投资责任。自分税制改革以来，中央财政权力扩大，事务权力萎缩。在农村公共文化服务体系建设过程中，虽然基层政府往往是主要力量，但由于财政资源有限，资金缺口逐年加大。农村公共文化事业是以提高农民群众素质为目标，覆盖广大农村地区的公益事业，主要由中央和省级财政投资，而不是由基层财政投资。

C.优化金融投资结构，提高资金使用效率

首先，农村公共文化服务建设项目的选择要考虑文化和地域差异以及农民的实际需求，才能真正把资金投入到适当的项目中。例如，尝试构建一个由管辖权内部需求决定的公共财政投资决策机制，选择哪些项目可以由全体农民或其代表投票决定。这样可以提高财政投入对农村公共文化服务建设的效率。其次，大力完善财政投入对农村公共文化服务建设的使用和分配。目前，乡镇公共文化服务建设成效显著，今后一个时期的重点应放在最基本的基层公共文化服务建设上。这样可以降低农民参加文化活动的成本，实现各种文化基础设施和公共文化产品的使用，扩大农民参加各种农村文化活动的范围和效益。

D.建立科学合理的转移支付制度

一般的转移支付制度在实现城乡公共文化服务均等化、缩小地域差异等方面发挥着重要的作用，而特殊的转移支付制度往往是解决具体问题的工具。因此，为填补资金缺口，确保稳定投入，应相应加强对一般转移支付的财务监管，提高一般转移支付的比例。应该建立自上而下的独立专门机构，管理和分配农村公共文化事业建设财政资金，保证财政资金的使用效率，加强转移支付使用的透明度和规范性。对于专项转移支付，应按其比例制定科学的计划和合理的安排。实现城乡公共文化服务均等化，在文化相对落后的地区投入专项资金，是当前最紧迫的问题。

完善农村公共文化服务建设绩效评价与反馈体系

绩效评价与反馈系统的设计可以通过量化指标和民主评价来实现。一方面，运用定量指标可以计算出农村公共文化服务建设年度总投资及其在政府总支出中的比重。另一方面，在中央政府的支持和帮助下，专家咨询制度和中介机构的监督结合农村群众民主评议，可以对各级政府和有关部门实施农村公共文化服务金融投资和资金使用情况进行评价。

大力开展农村公共文化服务业非金融投资

在农村公共文化服务建设投资中，政府主导的措施不等于政府安排的措施。在财政总量的制约下，公共财政投入只能在一定程度上投入到农村公共文化服务建设中。积极探索符合市场运行规律的非金融投资，为农村公共文化服务建设筹集更多资金。要吸引更多的社会力量参与公共文化服务建设，应积极尝试财政税收政策，这样才能形成政府、社会和个人共同推动农村公共文化服务建设的新格局。

感谢

本研究得到河北省国家软科学研究计划（批准号12457642）、国家统计局国家统计研究项目（批准号2012LY094）、河北省社会科学基金（批准号：HB11YJ040）的支持。

参考文献

[1]群宇、郭新礼.中国文化公共服务发展报告，北京：社会科学文献出版社，2012年10月.

[2]中华人民共和国文化部，中国文物统计年鉴，北京：中国国家图书馆出版社，2011年11月.

[3]中华人民共和国文化部，《全国乡镇综合文化中心建设与发展分析》，中华人民共和国文化部官方网站，2012年11月7日.

[4]李才武. 论农村文化服务的不公平性及其改善，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），第47卷，第3期，第10-17页，2008年5月.

[5]陈伟.《公共文化服务研究》，深圳出版集团出版社，2006年4月.

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