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新制度主义和电子政务——超越简·芳汀

本文从新制度的角度论述了电子政务的发展和实施。本文首先对简·芳汀的技术制定框架进行了批评，因为该框架没有展示民选官员、公共行政人员和公民如何推动电子政务朝着更好的民主治理方向发展。这一问题反映了新制度主义在制度变迁中的不成熟和模糊性。本文认为，在分析电子政务作为一种长期制度变迁的演进过程中，应保持代理人与制度、战略选择与制度约束之间的平衡。这种平衡的方法将使公共行政部门对电子政务的未来更加乐观。

关键词:电子政务；新制度主义；信息技术；改变

简介

简·芳汀的《建立虚拟国家:信息技术与制度变迁》因其对政府机构信息技术运用的新制度分析而广受好评。芳汀的技术制定框架强调制度约束，表明“政府行为者在认知、文化、社会和制度结构中的嵌入性影响到互联网和相关lsquo;信息技术rsquo;的设计、感知和使用”。她介绍了三个精心挑选和精心推敲的案例研究，证明如果组织机构和社会机构保持不变，电子政府的努力将无法达到他们的期望。

在一个被网络泡沫刺激的时代，芳汀及时地向那些电子狂热者发出了一个重要的信息:“然而，互联网并不能代替社会关系的发展”。建立一个虚拟国家或一个完全发达的电子政府的挑战不是关于技术能力，而是关于克服根深蒂固的组织、社会和政治机构。这对公共行政的含义很清楚:技术、制度和组织必须共同发展;因此，电子政务并不是简单地引入基于web的技术。

与此同时，芳汀的作品更像是一个开始而不是终点。除了其他问题，建立虚拟国家的一个限制——或者说一个没有被讨论的问题——是它没有展示民选官员和公共管理人员是如何工作的。技术提供者和公民可以共同努力克服制度障碍。学者和实践者已经认识到电子政务的尝试和错误，并认识到其转型中的技术、结构和文化困难。因此，公共管理目前面临的最重要、最紧迫的问题是如何使基于网络的技术为民主治理服务。芳汀的书有助于理解，但我们需要更多的实际策略来推进。

芳汀在书的最后总结道，“建立一个虚拟的国家是关于制度变革的过程和政治，而不是关于一系列最终结果的预测”。显然，我们应该将这一结论视为我们分析的起点:应该改变哪些流程和制度？我们如何才能做到这一点呢？

本文并不打算回答所有这些问题，相反，它打算概述我们可能走的几个方向。特别是，作者试图说明如何从制度的角度更好地处理电子政务。第一部分对芳汀对新制度主义的使用和对新制度主义的常见批评进行了一般性的评价。第二部分着重分析了制度与技术的关系，这是芳汀忽略了一些文献的地方。第三部分阐述了制度变迁研究的一些新进展对我们理解电子政务的影响。最后为今后的研究概述了研究议程，并作出了简短的结论。

哪种新制度主义？

芳汀主要依靠组织理论和社会学中的新制度主义，尽管她也提到了来自诺斯的“路径依赖”和“对初始选择的敏感依赖”。诺斯通常被视为新制度经济学的阵营，她对新制度主义的运用引起了一些关注。

一个值得关注的问题是，新制度主义有许多变体，如历史/理性选择/社会学、理性行动/社会建构主义/媒介冲突和其他更复杂的类型。尽管一些学者对不同方法之间的潜在合作持乐观态度，但考虑到不同的理论假设和偏好，其他人则更为悲观。瑞奇的结论是，特定形式的制度主义最适合解决特定类型的问题。例如，历史制度主义最适合再分配政策，而新制度经济学最适合监管政策。

与其他方法相比，组织理论和社会学中的新制度主义有其局限性。迪马乔和·鲍威尔强调组织的同质性和制度组成部分的稳定性，认为新制度主义关注的是“持久性”而不是“变化”，“合法性的必要性”是“惯性”的来源。他们认为，在一个成熟的组织领域中，不断变化的技术环境因素是相对不重要的组织变革来源。由此可见，芳汀描绘了一幅代理能力弱、利益内生、建构主义图式、变化扩散的图景也就不足为奇了。

另一个担忧是新制度主义在解释制度变迁方面的不成熟和模糊性。新制度主义相对不关注制度变迁及其过程，这仍然是一个“黑匣子”。正如阿伯特所说，“如何在不将变化理论化的情况下将稳定理论化的问题，仍然是新制度主义的核心难题”，“如果一个人认真对待制度理论，他就必须使它成为一个过程理论”。新制度主义的理论公式往往过于理想化和宽泛，无法直接进行实证研究。

诚然，声称新制度主义根本不关注制度变迁是不公平的。在他们的理论中，他们将制度变迁归因于理性的策略、扩散或政治冲突，但这些变迁的概念是模糊和矛盾的。特别是迪马乔和鲍威尔的理论，实证分析的结果喜忧参半。对于一些学者来说，他们发现迪马乔和鲍威尔的主张几乎没有得到支持，这些主张包括组织惯性、制度同构和合法性必要性。官僚机构采用web技术是作为紧急机构同构的功能，但争论的焦点是效率的“铁笼子”。它与解决效率问题的理性选择框架并没有什么不同。与其他社会学新制度主义者相似，芳汀出于合法性考虑，将制度变迁机制理论化为扩散或传染，但由于忽略了战略选择的作用，这种处理方法在实践中是不够的。

诺斯对制度变迁提出了许多见解，但他并没有建立一个让所有人都信服的理论。希拉认为:

新制度主义通过建立一个解释决策者制度约束的模型，正确地指出了经济决策的理性选择框架的局限性。然而，由于未能解释这些限制的来源和修改途径，新的体制主义无法对变化提供令人满意的解释。相反，我们发现了一些外生因素的拼凑，比如技术、文化和意识形态，这些因素以不明确的方式促成了制度变革。

因此，芳汀只关注机构的“稳定性”和“抵抗性”，而没有告诉我们如何克服这个问题，促进电子政务的进程也就不足为奇了。芳汀似乎对与电子政务相关的制度变革的可能性持悲观态度。她书中的案例研究表明，公共组织成功地抵制了根本性的制度变革。芳汀给我们传达了一个不平衡的信息：她过分强调制度的持久性，而忽视了代理人的战略选择的潜力。罗森对大多数制度主义框架的批判适用于芳汀:

如果制度主义框架下的文化的引入导致个人，特别是个人行为的概念实际上消失了，个人和他或她的行为都是由文化决定的，那么文化特征本身经历了怎样的变化？

我们可以从中吸取两个教训。首先，在电子政务等根本性变革中，其它新制度方法也可能发挥作用。霍尔和泰勒的结论是，每一种方法似乎都部分地说明了在某一特定情况下正在发挥作用的力量，或从不同的方面说明了那里存在的人类行动和体制影响。例如，国际贸易数据系统案例中所记载的利益集团和政府间关系的作用可以通过政治科学中调解冲突的体制主义得到更清楚的解释。第二，制度分析和制度变迁的新理论发展不容忽视。

制度和技术：不发达？

芳汀认为，制度理论没有考虑到信息技术及其在改变景观轮廓方面的多方面作用，其中规则和结构影响感知和行动。这种判断忽略了大量关于技术的社会分析的文献，这些文献可能有助于我们理解电子政务。

反技术决定论并不新鲜。例如，一组研究可以被称为技术的社会塑造，研究社会、制度、经济和文化因素如何塑造创新的方向和速度以及技术的整体形式。特别是1984年引入技术研究的一个框架——技术的社会建设。该框架将技术视为对相关社会群体具有不同意义的社会产物，这些群体之间的互动最终决定了技术的演进。许多其他理论与此框架共享建构主义思维，如新技术社会学。

建构主义方法把技术看作是受社会因素影响的因变量。相比之下，尽管芳汀承认信息技术是主观感知的，但她含蓄地假设技术的“硬核”是预设的。她没有讨论对互联网的看法和社交团体之间的互动如何影响基于网络的技术的发展。从这个角度看，电子政务将不会建立在一套“现成的”和不变的技术之上；相反，这些应用技术正在社会进化。这一建构主义观点丰富了芳汀的制定框架，因为它表明技术不仅在组织中被不同的认知和使用，而且由于不同的社会认知而被进一步塑造和创新。

然而，芳汀的框架和这种建构主义观点可能会因为缺乏解释力、对技术因素的盲目性以及导致社会决定论而受到批评。因此，韦勒认为，技术社会建构的观点被认为是起点而不是社会理论对技术的结果。行动者，在我们的案例中是公共行政人员，并不是完全由机构决定的。机构只定义了可接受的行动范围，为战略和选择的多样性留有余地。

在制度分析中，芳汀实际上遵循了经济学中旧的制度主义理论，该理论倾向于将制度和技术视为两分法。例如，艾尔斯认为，人类的历史就是hellip;hellip;不断推动着变革的技术动力和仪式的静态力量，如地位、习俗以及反对变革的传奇信仰之间的永恒对立。制度被认为是约束（僵化和停滞），而技术被认为是与变化和动态相关联的。不同之处在于，那些老牌制度经济学家通常认为，没有技术就不会有变化，但芳汀认为，有了技术，不一定会有变化。然而，他们都有同样的假设，即制度总是抗拒变革。

这种二分法的观点是贫乏的。将制度等同于稳定性或可持续性会导致许多新制度主义的困境。正如罗森所指出的，没有本体论上的连续性优先于变化（反之亦然）；连续性和变化在本体论上是等价的。如果信息技术是社会建构的和主观感知的，那么认为技术与制度是两分法是错误的。

关于机构（组织）和技术的文献远远超出了我们在这里讨论的范围。大麦在回顾技术历史和技术研究的基础上，确定了技术变革思想流派的四个认识论取向：唯物决定论，如技术间断论；物质志愿主义，如人机界面和信息技术政治理论；理想主义决定论，如哈里·布雷弗曼和雅克·埃卢；以及理想主义的志愿服务，如技术的社会建设。此外，长期以来，企业管理一直对信息技术为什么不能带来生产率和投资回报的问题感兴趣。我们对电子政务的研究将受益于研究这些领域或学科，更实际的问题包括:电子政务真的能提高效率、经济和效率吗？它值得花这些税款吗？如果没有，我们可以考虑哪些因素使电子政府运作？

制度变迁:如何？

新制度主义的实证方面通常无法解释制度化过程的重要方面。制度变迁理论的新发展有助于芳汀理论的进一步发展。例如，狄尔梅尔和克雷比尔提出制度研究应该从“制度性理论”向“制度理论”转变，将制度的某些特征视为集体选择的对象，受制于二级制度。这一观点不同于理性选择理论，在理性选择理论中，行为假设是固定的，然后比较不同制度安排下产生的均衡。后者重视制度，因为它们能在混乱的情况下带来稳定，而前者重视制度，因为它们能带来变革。狄尔梅尔和克雷比尔认为现在我们不需要证明制度的重要性；相反，我们应该探究哪些制度特征对集体选择、结果和变革至关重要。

芳汀没有对哪些制度普遍制约电子政务的发展进行有力的分析。在某种程度上，她过度简化了政府机构的体制动态。例如，她的一个主张是，如果这些成果转化为该机构的资源 （预算和人员）损失，政府机构将抵制大幅提高效率的可能性。 这与目前的观察结果相矛盾。电子政务举措主要是出于效率问题。公共组织中的组织动态远比更高的低效率预算假设复杂得多。例如，仅仅以效率的名义采用电子政务，就有理由增加预算。效率的提高可能导致服务能力和公民满意度的提高，这也将使更多的预算合法化。

制度变迁离不开意识形态和话语。迪马吉奥的同构性假定在组织领域中存在着占主导地位的话语。虽然芳汀承认各机构之间的差异，也假定在一个政府机构内有一个主导的同质文化 （或话语）。基因反弹的这一假设是不正确的。正如哈萨尔布拉和卡利尼科斯所强调的，话语和控制技术不能被理解为传统意义上的组织环境；相反，机构包括或发展成为明确和实现现实的独特方式的基本理想（即话语），并得到控制行动成果的详细衡量和记录系统的支持。因此，制度化进程的概念化应避免新制度主义研究方案背后的运输、模仿或支配（分层）形象。

电子政务有可能产生一种新的电子话语；或者，电子政务有可能登记不同的现有话语并为其服务。电子政务是在话语的斗争中发展起来的。例如，基于奎因和罗尔博的能力价值模型，可以确定四种电子政务模型为组织学习模型、数字民主模型、信息安全模型和成本效益模型，分别对应人际关系关系值、开放系统值、内部过程值和合理目标值分别。拉波特等人 指出，“保护性民主'”和 “发展民主” 概念都可以以服务效率和公民参与的名义支持网络治理。在机构内部，专家有不同的目标、视野和责任；因此，他们有不同的愿景、期望和理解或电子政务。

诚然，芳汀承认机构变革与规范之间的联系：'如果机构规则明确且没有，机构中的个人往往会颁布新的信息系统，以复制现有的规则、常规、规范和权力关系。在环境中可见显著的替代用途。

然而，芳汀可以通过将话语引入到分析中向前推进。在公共行政领域，有不同的讨论在起作用，可以向所有这些领域注册基于网络的技术。

建立专门的行动领域、编纂行为守则、为组织结构任务定义详细的字母数字符号系统和特殊标准，可以维持制度化的变革衡量组织成果。它不会随着理性化的狂热者和实践的传播而结束。在建立独特的行为模式时，必须赋予它意义和维持。这样的说法既需要行动，也需要制度，结合制度理论和结构理论是替代方案之一。无论如何，必须提出一些实际问题: 公共管理人员和雇员如何讨论电子政务？他们用的是什么样的隐喻？哪些类型的做法或程序被视为最佳做法？如何衡量电子政务？

超越简·芳汀的研究议程

机构不仅提供制约因素， 而且还提供激励措施。它们可以用来补充为什么事情出了问题， 但也可以用来解释如何让事情成功。公共行政人员必须记住， 定义一个阶段的是机构，但决定表演的是行为者。对公共行政来说，更重要的是: 公共行政人员应该做些什么来使电子政务的制度化发挥作用？根据上述分析，可以考虑几个方向。

首先，电子政务必须是来自互联网和基于网络的技术的 DSCP。许多人所设想的电子政务不仅仅是为了提供服务。这意味着一套创新机构。电子政务的演进是一个制度化的过程。正如罗森所说，制度是作为一个复制和转化的过程而存在的，变化是它们的存在模式。这一进程可被视为一个社会学习过程，因为制度化是政府 “学习在线治理”。因此，问题是如何促进这样一个社会学习进程。例如，科埃、帕西特和罗伊指出，为了克服社会学习障碍，必须考虑三个因素：（a）对新社会技术的要求；（b）加强提高认识、教育和领导能力的办法；（c）了解集中心态的无所不在的危险。

其次，必须就影响电子政务演变的机构、体制特点或二阶机构提出实际问题。例如，斯卡沃和支确定了行政改革中纳入信息技术的三大

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