中国小额贷款公司试点计划

政策审阅与设定

综述:

地点: 中华人民共和国

操作: 政策的审阅与改进

摘要: 为解决贫困农村地区产业中金融服务的缺失的现状，小额贷款公司试点计划于2005年开始实施并为中国五个省份提供了创新性的融资模式。基于五省的实践经验，2008年进一步深化小额贷款公司发展的指导意见制定并推广至全国。如今中国有6000余家小额贷款公司在推动农村商业与社会产业发展的进程中发挥着举足轻重的作用。随着政策的完善与扩充，中国政府在进一步评估其成功之处，并逐步实施多项政策改革以促进农村地区的发展。

面对小贷计划已成为对现行政策进行回顾与改革的成功案例，其所提供的实践经验给决策者带来了更多思考：

——从小微做起，逐步提升的干预能力

——明确对政策重叠层与断裂带的认知

——在保持上下政策一致性与连贯性的的前提下，允许各地进行政策微调

政策目标与发展：

从古至今，中国农村地区的农民与企业家就饱受金融支持与服务的缺失。在一定程度上，缺乏足够的投资使得城乡差距越来越大。

1998年，中国政府注意到几例成功的非政府机构对于小额贷款的成功尝试之后，便开始着手运用小额贷款公司来帮助农村地区发展。最初是通过中国农业银行来为农民提供扶贫贷款。由于这项目是由扶贫办公室负责的，所以多数农民得到的是无偿捐助而非金融借贷。

继首次尝试后，2003年新的领导班子更加重视农业的发展，尤其是贫困地区。考虑到当下这些地区缺乏金融选择权的情况，2004年中国政府颁布了被称作“1号文件”的指导意见。文件强调继续为小额贷款发展制定出相关的配套设施，并鼓励发展农村金融创新模式。

根据“1号文件”的批示，中国人民银行在2005年推出了一项在5省份成立7家小额贷款公司的试点项目。每个小贷公司应向农民和农村企业家提供金融支持，但其更长远的目的是致力于发展一套金融性的监督框架，以推动小贷公司发展成为乡镇私人银行。小贷公司的放贷非常灵活，并不强制要求乡镇企业家提供低压产品就可以获得10万元人民币（约合16000美元）的贷款。与这种灵活性相对应，其利率一般为20%，但这种利率被严格限制为不超过银行利率的4倍，所以小贷利率不会具有掠夺性。小额贷况公司试点项目迈出了创造金融基础设施以帮助农村企业家的重要的第一步，然而央行的限定框架太过严格。例如，小额贷款公司既不能吸收存款，也不能向商业银行借款融资，小额贷款公司的主要融资方式只能通过私人渠道进行（即其他个人或企业的投资与捐赠），这大大限制了小贷公司的贷款规模。除此之外，小贷公司的法律地位并没有得到认可，它将会复制或演变成何种金融模式也尚属未知。

新政的产生

基于实践区域中小额贷款公司所面临的问题，央行及银监会于2008年制定并实施了《小额贷况公司指导意见》。在新的指导意见下，小额贷款公司始终不被允许吸收存款，但可以从其他银行获得不超过其总资产的50%的外部融资。这一指导意见通过明确具体的称谓头衔与发展进程，解决了小额贷款公司法律地位不明确的问题。

伴随着的新《指导意见》的颁布，为了回应全国范围内私人投资者对于发展小额贷款公司的诉求，央行和银监会扩大了实施小贷项目的区域范围，这些投资方包括了个人与非营利组织以及国内外其他机构。关于国际投资者如何利用新的政策促进农村企业家发展的案例，我们会在“小额贷款公司的实地运行”这一章中作以介绍。

随着小额贷款行业发展，《指导意见》进一步集中了对其的监管权，并授权予各地方人民政府。这对于促进全国性的监管基础设施发展来说是具有重要意义的一步。各省份可以决定如何落实《指导意见》，每个政府都有为当地小额贷款公司设置条件的自由，以探索最适宜本地区发展的小贷模式。例如，内蒙古自治区完全采纳了《指导意见》，而浙江省则实施更加严格的管理制度。

与此同时，银监会针对另一所农村金融机构，乡村银行，制定了新的管理措施。乡村银行就像传统的商业银行，是具有完全经营牌照，具有较高监管水平且可以吸收公众存款的金融机构。随着2006年管理监管制度的实施，其他跨国银行，如花旗银行和恒生银行开始进入中国乡村地区，为农村社区提供多种金融服务。

尽管小额贷款公司倾向于借贷给风险性更高的、刚刚起步的农民企业家，乡镇银行却面临着接受更为严格的监管要求和组织更为保守性的投资活动。一些小贷公司对于接受额外的监管要求以成为乡镇银行更感兴趣，因此它们更致力于吸引优秀的投资者，提升其经营水平并提供新的金融产品。在意识到可能存在的重叠部分后，2008年央行和银监会对于小额贷款公司发展成为乡镇银行溢出了基本的要求。这些指导意见在2009年的细化转型要求的管理规则中得到了清晰地阐释。

对于时间的影响

自小额贷款公司项目开展八年来，小额贷款政策依据市场需求与挑战不断演变，并为私人投资进入服务水平低下的农村社区提供了一条清晰的发展道路。如今，小额贷款公司已从最开始的7家发展到如今的6000余家，提供了超过54万亿元人民币（约合8万亿美元）的优良贷款金额。仅2012年一年，小额贷款公司就为“三农”产业的发展提供了5万亿元人民币（约合7千亿美元）的贷款。与大约500家正在运营或有待改造的乡镇银行相比，小贷模式所取得的成就令人印象深刻。

然而，目前小贷公司依然存在提升空间。例如，其所面对的最主要的挑战——税收负担。当前体制下，小贷公司必须缴纳5.6%的营业税，此外还需要缴纳占返还投资者金额的25%的个人所得税。这导致小贷公司不得不依靠高额的贷款税率以保持盈利。对于贫困的农村地区来说，这种较高的借贷税率限制了农村未来的发展，削弱了小贷公司本应产生的社会影响力。

小额贷款公司面临的另一个挑战是筹集足够的资金去放贷。许多团体建议扩大小额贷款公司的外部融资数额。通常，小贷公司在开业后几个月内就将储备资金借贷完了，这严重威胁了它们的金融稳定性并导致许多公司通过非法渠道进行融资。例如从他们的客户那里吸收存款。这些危机可通过对现行政策的重新审视与修改得到解决。

汇集社会革新的政策建议：

对于促进多渠道实现金融基础设施建设的发展，小额贷款公司政策提供了一条行之有效的道路，并可应用于中国各种各样的地区。除此之外，小贷项目为那些致力于在贫困地区重塑金融基础设施建设的政策制定者提供了更多的参考与经验。

从小微做起，逐步提升的干预能力

2005年开展的小范围内的小贷公司试点活动，帮助中国政府获得了关于小额贷款公司如何在更广阔的范围内成功运行所需要的结构性与条件性的因素的基本认知。于2008年制定的《指导意见》得益于初期的实践经验，推动了小贷项目在全国开展。

明确对政策重叠层与断裂带的认知

关于允许一部分小贷公司小额贷款公司发展成为乡镇银行的政策起草工作，与促进乡村金融机构发展在监管进程中产生了无缝对接。然而，中国小额贷款业务上的差距依然存在，这也使得小贷公司及其相关政策对此得以补充。例如，一些小贷公司所提供的贷款太过倾向于大额化及盈利性，以至于它们很难支持更多的农户及农民企业家发展。这便存在有待被认知的政策性机遇，来更好地服务于这些特殊社区

在保持上下政策一致性与连贯性的的前提下，允许各地进行政策微调

2008年制定的《指导意见》明确表示监管与职责的集中对于政策的成功落实非常关键，因此文件允许各地对小贷公司进行限制与调整，以适应当地的投资人与企业家。而在此情况下，政策的制定者也冒着放松对政策统一理解的风险。一旦政策的连贯性难以保持，对于那些潜在投资者而言，困惑和犹豫也将随之发生。

小额贷款公司的实地运行

ACCION Microfinance China

ACCION Microfinance China是中国最早的外资小贷公司之一，是由一家旨在帮助人们获得需要的金融工具以提高生活水平的非营利机构——“安永信国际”出资建立。该公司主要在内蒙古地区经营。内蒙古近40%的人口处于贫困线以下。通过该公司的资助，可以帮助很多农民经商。如他们资助的亚荣玛，获得了为期12个月总计超过6200美元的贷款以销售一些传统的物件如佛像，以及一些教育书籍。ACCION不仅通过资助亚荣玛来购买一些多样性的商品扭转了其艰难的店铺生意，还保住了她在当地村子的农业资产。

ACCION Microfinance China的工作表明了小贷项目的机遇可以为农村地区带来各种层面的投资者。在2008年央行推出《指导意见》之前，没有一套合法机制来促成诸如ACCION公司在内蒙古这样的省份进行投资并带来如此巨大的社会效益。

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