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政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例(1993—1999)

摘要：中国社会福利体系的普遍建立是在社会政策创新的基础上经由地方逐渐扩散到全国的过程。政府间关系对社会政策创新扩散发挥着重要的助推作用。以“城市低保制度”在全国200多个城市七年间(1993—1999)迅速建立的过程为例，分析社会政策创新在各级政府间的扩散机制，结果显示：第一，城市政府在采纳新的社会政策时，既要回应当地社会需求并考虑财政资源约束，还受到来自上级政府的行政命令和上下级财政关系的影响，并考虑来自同级城市的竞争压力。第二，城市政府的政策创新为上级政府提供了经验学习的机会。第三，中央命令同时向城市政府施加着直接和间接影响，而省级命令发挥着中介传导机制的作用。第四，中央和省级命令对城市政府的政策采纳施加影响的时间滞后效应存在明显差异。

关键词：政策扩散 政府间关系 社会政策 城市低保

1. 导言

根据当地情况进行社会政策创新和推广对建立全国协调的社会福利体系具有重要意义。在20世纪90年代，随着传统单位福利制度的迅速瓦解，中国建立了国家社会福利体系。这是一个在社会政策创新的基础上，以“从点到面”作为其基本特征，从地方扩展到全国的过程，这个过程包括了开发中国社会政策过程。然而，它不足以揭示他们的本质扩散，特别是区分社会和经济政策。首先，社交政策被视为消耗地方财政资源或不产生经济利益的政策。它不是评估地方政府中官员绩效的最重要指标之一。 因此，地方决策者在一定程度上没有太多主动性去介绍社会政策。其次，不同于允许地方差异的经济政策，大多数中央政府的社会政策旨在建立一个协调一致的国家保证平等社会权利和基本公共服务的制度。因此，如果我们关注地方政策创新与扩散理论在社会政策领域的纵向关系，即不同级别的政府（包括中央，省和市政府）和政府之间同级别的横向关系（如城市政府）变得尤为重要。

中国政府间关系学术研究与政策创新扩散取得了一些成果，但需要进一步的深度和广度。 例如，保护市场的联邦制，层级下的实验，区域分权威权主义和其他概念框架都有助于我们理解整体中国政策创新与传播的形态与特征。尽管如此，由于对地方政府（特别是在城市层面）的经验数据严重不足，这些模型难以解释社会政策过程的微观机制特别是在中国，新的社会政策可以传播到全国不到十年。那么推动这种快速扩散的力量是什么，并弥补了这些差距？这是在快速社会转型过程中出现的吗？ 政府间关系在这个过程中发挥着什么作用？半个多世纪以来，中国政策创新扩散的研究在政治学，社会学，经济学等学科积累了一千多篇文章，但到目前为止，很少在一个框架中讨论这些复杂的政府间关系（纵向和横向）。 本文试图提供一个有用的理论和实证研究。

我们以中国城市生活津贴制度的过程为例（以下简称“低保”）；一般简称为“低保”），这一制度从1993年至1999年在市级建立，以期探索影响政府间关系在社会政策传播中的作用机制。该研究收集了关于在省级和市级城市实行低保标准的政策的相关数据，并使用历史事件分析（EHA）模型来分析在短短七年内，中国各级城市政府 建立的来自传统的福利救济的不同低保制度。在EHA的基础上，我们也使用因果调解分析（CMA）模型确定城市政策采用的调解机制，省级政府自下而上的政策学习过程和从中央到省再到市的自上而下的扩散过程。

1. 理论上的假设

美国的实证研究在了解政府间关系对社会政策传播的影响上取得了一定的进展。这种扩散是因为连续的政府学习或与其他社会政策竞争。另外，就纵向政府间影响而言，美国联邦政府的反吸烟政策被州政府迅速采纳，而城市颁布的反吸烟法律可能有压力阀门效应，降低了国家采用类似法律的可能性。但是，这些研究往往侧重于某种类型的政府间关系而不是对各种政府间关系进行综合审查。

此外，中国的社会政策决策过程与西方国家的决策过程不同。在内部动力方面，西方国家当地政府的政策决策倾向于基于重新选举现任政治家的考虑；这使得他们采纳新政策更受公众压力、反对党和选举周期的影响。在中国，公众不是通过选举权向当地施加压力，但个人谁不满当前的社会政策可以通过书面通信和访问的形式，即上访向上级表达意见，甚至通过抗议的方式。结合更高层次的政府进行官员绩效考核，由地方官员决定在社会不稳定因素的逻辑变化状态下的社会政策。出于这个原因，我们需要回顾这个以研究政府间关系对社会政策传播的影响的综合考核中国社会政策的机制。

政府间关系在中国经济体制改革进程中发挥着至关重要的作用。国内的一些学者将中国经济成功的政治基础归因于权力下放这一政治因素，因为权力下放促使地方政府通过创新发展刺激经济。 相反的观点认为，地方政府的推动力来自中央政府权力集中。 就.横向政府间关系而言，地方官员之间的晋升竞争被视为地方经济发展的推动力。同时，其他研究表明同级政府之间的合作有助于加速中国连片城市的经济发展。

但是，社会政策和经济政策之间的根本区别意味着我们简单地通过地方等机制来理解中国的社会政策扩散，而忽视了经济激励措施、地方领导人的晋升野心以及竞争或合作。在通向社会政策的过程中，地方政府不仅需要考虑自身的社会需求和财务能力，也必须考虑到其与中央政府，省政府和其他地方政府的关系。出于这个原因，我们提出关于城市政府的社会政策扩散的三个假设：自上而下的政策推动，自下而上的政策学习和横向城际竞争。

1.自上而下的政策推广

中央行政命令（包括政府工作报告，法规，政策，计划，意见，通知，文件等）是推动新政策传播到全国各级地方政府的重要途径。这种自上而下的政策推动使得下级政府将服从中央的要求来实施新政策。更重要的是，它也是一个中央政府向下属政府推荐可行政策以加快在全国范围内采用速度的过程。我们提出以下假设：假设1：中央政府行政命令鼓励采用政策将增加各级地方政府采取创新政策的可能性。省级政府的行政命令也是推动政府实施新政策，推动城市发展的有效工具。一方面，像中央政策一样，省级行政命令为城市政府提供处理社会问题的政策方案，降低其决策遭到上级拒绝的政治风险；另一方面，因为城市政府通常隶属于省，他们往往试图在省级政府的行政命令上采取行动，但没有财务奖励。因此我们提出以下假设：假设2：省级政府行政命令鼓励采用政策将增加地方政府在其管辖范围内采用创新政策的可能性。在中央-省-市级别中，中央政府可以有直接或间接的权力间接影响城市政府。一方面它可以引入规定调节他们的行为；另一方面，它可以压迫和监督省政府制定配套政策，间接推动政策的采用。因此，面临中央和省政府的行政命令，城市政府会重视这两者。因此，我们可以假设，当城市政府是由中心下令采取政策，部分命令将直接生效，

中央政府和其他部门将通过省级政府政策进行调解。因此，我们提出以下假设：假设3：中央政府的政策、市政府通过省级政府行政命令的调解可以间接鼓励政策的创新。对于消费地方财政资源的社会政策，纵向政府间关系也反映在财政关系中。在二十世纪九十年代，社会政策被认为促进了市场经济改革和维护了社会稳定，因此引起了地方政府领导人的关注。此外，当一个城市政府强烈依赖其较高级别的省政府时，后者通过启动一些社会政策，希望能够申请预算外财政支持。例如，那些在浙江，安徽，江苏和其他省份遇到了财务困难的城市民政部门向国家转发省级财政援助请求。假设4：城市政府在经济上更依赖于更高层次政府越越有可能进行社会政策创新。

2.自下而上的政策学习

地方政府的政策创新是上层政策学习的重要来源。它可以为后者提供多种政策选择，使其能够进行评估替代政策的影响，同时将政策失败的影响限制在有限的范围内。

在中国，各级地方政府的社会政策创新可能是基于自发的地方政策实践或来自上级政策实验有意识的规划和选择。 无论哪种情况，地方政府的创新鼓励更高层次的决策者将重点放在特定问题上并提供给他们他们可以从中学习的政策选项。随着越来越多的类似的政策创新来自地方政府的政策可以证明其在不同地区的适应性，更高级别的政府有足够的信心将其扩展到其管辖范围内。假设5：一个省采取社会政策的城市比例越高，该省将发布需要政策的行政命令的可能性就越大扩散。

3.横向的政府间竞争

关于横向政府间关系，我们考察横向同级地方政府间竞争。在中国，城市政府可能会竞通过政策创新的竞争来赢得省政府的关注。 一个城市政府的政策创新的采用引发了在同一个竞争环境中的省内其他城市的政府间“横向竞争”，从而导致它们采用类似的政策。

1. 建立中国城市低保标准

我们从1993年至1999年在全国范围内设立了低保社会政策传播过程的典型例子。 首先，这是一个完整的从1993年开始，上海和厦门开始主动建立第一个实施城市政策扩散的系统。到1999年，得益于该集团的努力和中央政府的支持，所有城市都完成了建立体系的任务。其次，“点到面”的政策扩散过程既不是地方政府自发的实践，也不是其被动执行政策；而是随着各级政府的参与逐步实现。因此，我们可以探索各级政府间关系对社会政策的推动。最后，该制度没有得到中央和省级政府的财政支持，其成本主要取决于当地的资金。国务院1997年颁布的《关于设立企业的通知全国城镇低保制度》（国发〔1997〕29号）（以下简称“公告”明确规定全部系统成本应纳入当地预算。因此，在这个时期的生活津贴制度完全依赖地方政府的财政资源。在这里，我们将其与有经济回报的社会政策区分开来；相反，我们的重点将放在政府间关系在社会政策传播中的作用。

在低保制度中，地方政府决定家庭收入低于规定水平的标准，并向城镇居民平均分配津贴。中央政府和省级政府是推动城市自发创新推广和国家政策的建立的重要因素。在这个过程中，民政部作为强力支持者，批准并支持所产生的创新成果，并推动了国家政策的最终引入。

1997年2月2日，国务院通过了一项计划，全部财政负担由政府承担，并出具了“国务院通知”，要求设立至1999年底全国所有城市的生活津贴制度，并规定了一个基本的体制框架。从那以后，尽管在不同的城市有所不同，但基本上统一的系统正在出现，并落实中央政策精神。最后，在中央和地方的共同努力下，省政府，国务院提前实现了自己的目标。到1999年9月底全国所有城市都建立了生活津贴制度。

四、结论

以1993年至1999年中国城市低保制度建立过程为例，我们探索纵向和横向政府间关系在社会政策传播中的作用。该调查结果显示，在考虑是否采取新的社会政策时，中国城市政府不仅要回应当地的社会需求并考虑财务问题资源限制，也受到高层管理人员的行政命令的影响，高层政府及其与这些政府的财务关系以及竞争力来自同级其他政府的压力。同时，城市政策创新为上级政府提供了从城市经验中学习的机会。显然，我们发现中央政策不仅是对城市施加直接影响的政府，也通过省行政命令间接地实现。考虑到中央和省级政府对城市的不同影响机制，城市的政策采纳对中央和省级订单的影响有不同的时间滞后效应。中国城市低保政策扩散过程表明政府间互动对社会政策的发展过程有影响。一方面，由于同级政府在制度创新上竞争，他们受到上级政府表彰的渴望。另一方面，当中央政府代表地方政府探索各种社会政策工具随时准备评估不同地区创新的有效性。一旦它决定了新的社会政策符合国家政策目标，值得在全国推广，中央政府将制定一个建议在当地实施的国家政策计划。

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